Систематизация законодательства - это целенаправленная деятельность по упоря-дочению и приведению в единую систему нормативных правовых актов с целью их доступности, лучшей обозримости и эффективного применения. В основе такой работы лежат знания о системе права, её отраслях и подотраслях.
Цели:
1. Создание стройной системы НПА, удобной для использования.
2. Устранение устаревших и неэффективных норм права.
3. Разрешение юридических коллизий.
4. Ликвидация пробелов.
5. Обновление за-конодательства.
Виды (4 вида):
1. Кодификация - способ систематизации, который предполагает переработку нормативных правовых актов в определённой сфере жизнедеятельности, устранение неэффективных, недействующих и противоречивых положений, разработку единого сводного системообразующего акта (Кодекса), а также отмену и изменение отдельных нормативных правовых актов. В ходе кодификации происходит качественная переработка действую-щих юридических норм в определённой сфере общественных отношений, устраняются несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы в правовом регулировании, отменяются неэффективные и устаревшие нормы.
При кодификации может вырабатываться новая государственная политика в сфере регулируемых отношений. В результате кодификации нормативные правовые акты в соответствующие сфере частично утрачивают юридическую силу, частично изменяются, принимается Кодекс. Кодекс закладывает основу правового регулирования в соответствующей сфере жизнедеятельности, устанавливает систему регулирования, содержит базовые положения (например, отраслевые принципы, общие юридические конструкции), которые конкретизируются в специальных НПА по отдельным вопросам.
Кодификация - это очень трудоёмкий процесс. Поскольку изменяется содержание нормативных правовых актов, принимается Кодекс, то кодификацию может осуществлять только законодательный орган государственной власти.
1. Всеобщая (переработке подвергается все законодательство государства).
2. Отраслевая (перерабатываются нормы определенной отрас-ли законодательства).
3. Специальная или комплексная (нормы правового института, подотрасли - Водный ко-декс).
2. Консолидация - способ систематизации, состоящий в объединении не-скольких (двух - трёх) нормативных правовых актов, регулирующих один вид общественных отношений, в результате чего, консолидируемые акты утрачивают юридическую силу, а в продолжающем действовать нормативном правовом акте появляется, как правило, новая глава. В консо-лидированный акт вносятся изменения правотворческим субъектом.
Таким образом, консолидируемые акты утрачивают свою юридическую силу и перестают действовать. Кон-солидация представляет собой форму официальной правоустановительной деятельности, по-скольку включает в себя изменение и отмену устаревших норм, установление ряда новых норм и внесение изменений в НПА. Нормы включаются в консолидированный НПА. (Закон о ТСЖ отменили, а соответствующие положения включили в новый Жилищный кодекс; Закон о плате за землю отменили, а соответствующие положения включили в Налоговый кодекс).
3. Инкорпорация - способ систематизации, в ходе которой нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования. Резуль-татом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые форми-руются по предмету регулирования или по времени издания нормативных актов, любому другому критерию. Содержание НПА не изменяется, не появляется новых НПА. Предполагает только определённое расположение НПА в сборнике. Это внешняя обработка законодательства. Инкорпора-ция подразделяется на официальную и неофициальную. А раз содержание НПА не затрагивается, то инкорпорацию может осуществлять любой субъект.
К официальной можно отнести Соб-рание законодательства РФ. В его первом разделе публикуются нормативные акты Президен-та и Правительства за определенный период, во втором - их индивидуальные правовые акты. Эти сборники имеют официальный характер, при этом они не являются источниками права, а только источниками опубликования НПА.
К неофициальной инкорпорации относятся сборники нормативных материалов по отраслям права, издаваемых в учебных целях, для просвещения населения и т.д. На неофициальные инкорпоративные материалы нельзя ссылаться в процессе рассмотрения юридических дел, например в суде.
Может осуществляться по любому критерию (по времени (в хронологическом порядке), по предметному признаку или сфере регулирования, по любому другому критерию). Инкорпорация может быть генеральной (полной) - включается всё законодательство страны, субъекта федерации; частная (частичная) - по определённым вопросам.
4. Учёт - это способ систематизации, состоящий в сборе, хранении и поддержании в контрольном состоянии (постоянно обновляется) НПА, а также обеспечивающий нахождение необходимой информации, взятой на учёт. В результате облегчается поиск нужных нормативных правовых актов. Он может быть журнальным (фиксация реквизитов НПА). Используется там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблемой. Может быть картотечный - создание карточек по определённой системе. Автоматизированный учёт - применение компьютерной техники (например, Гарант и Консультант - плюс).
Систематизация законодательства – это целенаправленная деятельность по упорядочению и приведению в единую систему нормативных правовых актов с целью их доступности, лучшей обозримости и эффективного применения. В основе такой работы лежат знания о системе права, ее отраслях и подотраслях.
Цели: 1. создание стройной системы НПА, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами, 2. устранение устаревших и неэффективных норм права, 3. разрешение юридических коллизий, 4. ликвидация пробелов и 5. обновление законодательства.
Виды (4 вида):
1. Инкорпорация – вид систематизации, в ходе которой нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования. Результатом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые формируются по предмету регулирования или по времени издания нормативных актов. Содержание НПА не изменяется, не появляется новых НПА. Предполагает только определённое расположение НПА в сборнике. Это внешняя обработка законодательства. Инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную.
К официальной можно отнести Собрание законодательства РФ. В его первом разделе публикуются нормативные акты Президента и Правительства за определенный период, во втором – их индивидуальные правовые акты. Эти сборники имеют официальный характер, при этом они не являются источниками права, а только источниками опубликования НПА.
К неофициальной инкорпорации относятся сборники нормативных материалов по отраслям права, издаваемых в учебных целях, для просвещения населения и т.д. На неофициальные инкорпоративные материалы нельзя ссылаться в процессе рассмотрения юридических дел, например в суде
Может осуществляться по любому критерию (по времени (в хронологическом порядке), по предметному признаку или сфере регулирования, по любому другому критерию)
Инкорпорация может быть генеральной (полной) – включается всё законодательство страны, субъекта федерации; частная (частичная) – по определённым вопросам.
2. Консолидация – способ систематизации, состоящий в объединении нескольких различных правовых актов в одной сфере в один новый акт. Этот новый консолидированный акт принимается в надлежащем порядке соответствующим компетентным правоустанавливающим органом государства. При этом все прежние консолидируемые акты с принятием нового акта утрачивают свою юридическую силу и перестают действовать. Консолидация представляет собой форму официальной правоустановительной деятельности, поскольку включает в себя изменение и отмену устаревших норм, установление ряда новых норм и в целом принятие нового правоустановительного акта, чем отличается от инкорпорации. Нормы включаются в один другой НПА. (закон о ТСЖ практически включили в новый Жилищный кодекс, закон о плате за землю практически включили в Налоговый кодекс).
3. Кодификация предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (своде законов, кодексе, основах законодательства и др.). В ходе кодификации происходит качественная переработка действующих юридических норм в определённой сфере общественных отношений, устраняются несогласованности, дублирование, противоречия и пробелы в правовом регулировании, отменяются неэффективные и устаревшие нормы. На смену ранее действовавшему большому числу юридических нормативных документов приходит новый единый сводный акт, изданием которого достигается четкость и эффективность в правовом регулировании.
Признаки кодификации: производится только законодательным органом, создаётся новый НПА, он является сводным актом, основным среди актов, которые действуют в определённой сфере, предполагает долговременный характер действия.
Виды кодификации: 1. всеобщая (переработке подвергается все законодательство государства), 2. отраслевая (перерабатываются нормы определенной отрасли законодательства), 3. специальная или комплексная (нормы правового института, подотрасли – Водный кодекс).
4. Учёт. Выделяется некоторыми авторами. Это деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии (постоянно обновляется) НПА, а также деятельность поисковых систем, обеспечивающих нахождение необходимой информации, взятой на учёт. Он может быть журнальным (фиксация реквизитов НПА). Используется там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблемой. Может быть картотечный – создание карточек по определённой системе. Автоматизированный учёт – применение компьютерной техники.
В результате освоения данной темы студент должен:
знать
- – природу и социальное назначение систематизации нормативных правовых актов;
- – виды систематизации нормативных правовых актов;
- – виды систематизированных нормативных правовых актов;
уметь
- – выделять признаки систематизации нормативных правовых актов;
- – определять вид систематизации нормативных правовых актов;
- – выделять признаки систематизированных нормативных правовых актов;
- – определять вид систематизированных нормативных правовых актов;
владеть
- – навыками самостоятельного анализа государственно-правовых явлений в области систематизации нормативных правовых актов;
- – навыками работы с законодательными и другими нормативными правовыми актами;
- – навыками учета нормативных правовых актов;
- – навыками инкорпорации нормативных правовых актов;
- – навыками работы с систематизированными нормативными правовыми актами;
- – навыками оперирования основными понятиями и категориями по данной теме.
Понятие систематизации нормативных правовых актов. Учет, инкорпорация и консолидация как основные виды систематизации нормативных правовых актов
Система действующих нормативных правовых актов в Российской Федерации является весьма сложной как вследствие значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, принимаемых каждым правотворческим органом.
Кроме того, система нормативных правовых актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, указ Президента РФ и иной источник права обычно вносит существенные коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично.
Чтобы во всей массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, должностные лица предприятия, организации, да и граждане, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно проводить работу по приведению нормативных актов в единую, более или менее упорядоченную систему. Подобного рода деятельность и охватывается понятием систематизации нормативных правовых актов.
Систематизация нормативных правовых актов – это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему.
Своеобразие видов систематизации нормативных правовых актов обусловливается особенностями предмета правового регулирования, их местом в системе юридических актов России, а также объемом нормативного правового материала, который подвергается упорядочению.
В соответствии с требованиями правовой техники систематизаторская работа должна проводиться в определенной последовательности и проходить определенные стадии. Стадию можно определить как этап систематизаторской работы, для которого характерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определенного законченного (промежуточного) результата.
Современная правовая практика знает и использует три способа систематизации нормативных правовых актов:
- – сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности;
- – издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов;
- – объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам в один, укрупненный акт.
Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельных вида: учет, инкорпорацию, консолидацию.
Большинство ученых и практиков самостоятельным видом систематизации считают и кодификацию законодательства. При таком подходе существенно принижается роль и возможности кодификации нормативных правовых актов. Этот вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации и представляет собой совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала.
Вид систематизации нормативных правовых актов – это деятельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению своих актов, характеризующаяся определенными методами, приемами и способами проведения. Рассмотрим каждый из этих видов.
Учет законодательства и иных нормативных правовых актов как разновидность систематизации представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.
Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.
Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. Порой для решения научных, педагогических либо учебных задач требуются тексты актов, утративших силу.
С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и других актов.
Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Целесообразнее всего эту информацию получать из официальных источников опубликования законов и иных нормативных правовых актов. Согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" "официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в “Парламентской газете”, “Российской газете”, “Собрании законодательства Российской Федерации” или первое размещение (опубликование) на “Официальном интернет-портале правовой информации” (pravo.gov.ru)".
Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Акты каждого правотворческого органа образуют раздел. Внутри раздела акты хранятся в хронологическом порядке.
Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, вносятся сведения о всех их последующих изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии.
Для быстрого нахождения нормативного правового предписания, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются информационно-поисковые системы. Они могут создаваться без какой-либо современной техники, с ручным поиском.
Процесс разработки такой системы включает в себя следующие этапы:
- – определение совокупности тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой информации в специальном документе: алфавитно-предметном словнике или рубрикаторе отраслей законодательства. В алфавитно-предметном словнике тематические вопросы обозначаются отдельными терминами либо сочетаниями терминов, которые располагаются в алфавитном порядке (например, "Аванс"; "Автомобильный транспорт"; "Авторский договор");
- – анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфавитно-предметным словником либо рубрикатором отраслей законодательства;
- – фиксация выявленных в актах тематических вопросов в специальном журнале либо на карточках.
Журнальный учет имеет весьма скромные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным и ограничен достаточно узкой тематикой.
При картотечном учете в специальных карточках фиксируются реквизиты акта (наименование органа, принявшего акт, вид, номер акта и др.), а иногда помещается и текст акта. Заполненные карточки размещаются в картотеках по рубрикам в соответствии с используемым в системе словником или рубрикатором.
Поиск осуществляется следующим образом:
- – возникшая потребность в правовой информации формулируется в виде запроса, по какой теме или какие конкретно акты надлежит найти;
- – по алфавитно-предметному словнику или рубрикатору отраслей законодательства определяется перечень тем, которые соответствуют поступившему запросу;
- – по разделам журнала либо рубрикам картотеки выявляются нормативные акты, содержащие нормы, соответствующие теме запроса;
- – путем прочтения текстов актов осуществляется отбор соответствующих запросу норм.
В настоящее время, когда в сфере управления широкое применение находит современная техника, в том числе и высокопроизводительные электронно-вычислительные машины, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем по нормативным правовым актам.
Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны: большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч нормативных актов; быстродействие поиска; качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме.
В государственных органах и юридических лицах учет и поиск нормативной информации обычно осуществляет специальная служба, не совсем точно именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек.
В связи с тем, что для отдельной организации такой учет является достаточно трудоемким, сложным и чреват многими ошибками при поиске, в настоящее время создаются разного рода коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти и местного самоуправления и платно обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией.
В качестве иллюстрации приведенных суждений можно охарактеризовать возможности информационной системы "Кодекс". Это крупнейший в России компьютерный банк правовой информации. Он содержит полное собрание законодательства России, региональное и иностранное законодательство, документы международного права, юридические комментарии, образцы документов, электронные издания книг, газет, журналов. Обладатель этой компьютерной системы получает возможность оперативного доступа к электронной библиотеке, размещенной в его персональном компьютере или в локальной (корпоративной, глобальной) компьютерной сети.
Немалый интерес представляют и другие справочные правовые системы – "КонсультантПлюс", "Гарант", "Норматив", "Право.ru".
Систематизация нормативных правовых актов – сложная и кропотливая деятельность, и вполне оправдано, что существующие ветви власти создают для этого специальные органы.
Важнейшей формой учета нормативных правовых актов является их надлежащая регистрация.
Хорошо поставленный учет нормативных правовых актов может стать серьезной преградой на пути некачественных документов. Особенно тогда, когда учет их совмещается с регистрацией. Регистрация – это одновременно и экспертиза документа, проверка основательности предложений тех, кто выступает за "присвоение" каждому российскому нормативному правовому акту своего номера.
Инкорпорация как внешняя форма систематизации нормативных правовых актов. Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов.
В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативных правовых актов. Инкорпорация нормативных актов лишена правотворческой природы.
Инкорпорация нормативных правовых актов прямо и непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник.
Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права нужно будет выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок.
Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при подготовке исторических источников права.
Однако в сборниках действующих нормативных правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений.
В процессе действия нормативный правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руководствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих его актов.
Прежде чем поместить нормативный правовой акт в сборник, нужно осуществить его внешнюю обработку.
- – удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;
- – исключить из акта те его части, которые нс содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей;
- – в целях экономии убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт.
Такая внешняя обработка нормативных правовых актов, однако, не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. При этом полностью сохраняются реквизиты нормативных правовых актов, даже нумерация пунктов, абзацев.
Именно этот признак – сохранение неизменным нормативного содержания акта – составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более сложных в творчески-организационном плане видов систематизации. Результаты инкорпорации могут выражаться в виде сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.
Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных правовых актов. Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.
Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный самим правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования и на него можно будет ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.
Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны.
Например, первое в России Полное собрание законов, изданное в 1830 г., состояло из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими органами подчиненного управления – Сенатом, министерствами, а также Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30 920 нормативных актов, вошедшие в Собрание, были помещены в хронологическом порядке, сообразно дате их принятия. В то же время к Собранию был дан достаточно обстоятельный алфавитно-предметный указатель, позволяющий осуществлять тематический поиск правовой информации.
Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались и в советское время. Наиболее фундаментальным из них было пятидесятитомное Собрание действующего законодательства Союза ССР, издание которого было завершено в 1977 г. В Собрание были включены все действующие законодательные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, принятые с момента образования СССР.
В зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства в юридической литературе, выделяют три вида собраний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофициальные.
Официальным собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил собрание, подготовленное иным органом.
Официальные собрания законодательства являются соответственно и источниками официального опубликования, тогда как официозные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства.
Разновидностью и наиболее высокой формой собрания законодательства признается свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, т.е. по отраслям и институтам законодательства.
От собрания свод отличается тремя признаками:
- – свод всегда является источником официального опубликования нормативных актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности;
- – подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве преодолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов;
- – свод представляет собой собрание всего действующего в государстве законодательства без какого-либо исключения. Еще М. Сперанский признавал, что Свод может быть только "общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности".
Первый Свод законов в России был подготовлен в 1833 г. в 15 томах и введен в действие с 1 января 1835 г. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов или извлечений из них.
Свод законов любого государства – крупная веха его правового развития.
Высшая политическая власть, крупные и влиятельные институты гражданского общества в России выдвигают множество самых разных амбициозных проектов, ставят неординарные правовые эксперименты. Далеко не все из них реальны и необходимы не только в ближайшей, но и в отдаленной перспективе.
В этой связи непонятно – почему из числа этих проектов исчезла первостепенная юридическая задача: создание Свода законов Российского государства. Неудачные попытки создать Свод законов СССР и РСФСР не означают принципиальной невозможности поддерживаемой в постоянном рабочем состоянии инкорпорации. По всей видимости, нужна новая схема Свода законов государства, новые, может быть, несколько упрощенные принципы его формирования. Речь идет о поиске инновационной техники электронной полномасштабной систематизации действующего в России законодательства. Может, не стоит в доктрине, да и в правотворческой практике столь жестоко "разводить" инкорпорацию, консолидацию, кодификацию: мыслима "монтировка" в единое самостоятельное целое отдельных элементов различных видов упорядочивания нормативных правовых актов. "Фигура умолчания" относительно Свода законов Российского государства на федеральном уровне быстро перешла и на региональный уровень – за редким исключением (Республика Башкортостан) не предпринимается никаких мер по созданию Собраний или Сводов законодательства, субъектов Федерации.
Интересно проследить ход событий после принятия Указа Президента РФ от 06.02.1995 № 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации". Сразу после опубликования документа были предприняты элементарные организационно-правовые меры (создана временная комиссия, фактически продублированы по схеме и принципам создания Свода подходы к тематической систематизации советских времен), но реальной работы по упорядочению конкретных актов не велось.
Более того, 14 управленческих актов были приняты разными ведомствами в порядке конкретизации Указа Президента РФ № 94. Минздрав РФ издал У казан не от 21.05.1997 № 3019 "О Своде законов", Минсельхозпрод России опубликовал приказ от 14.07.1998 № 440 "О создании рабочей группы по организации работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации", Госкомэкологии РФ – приказ от 16.04.1998 № 225 "О Своде законов Российской Федерации", Минфин России – приказ от 11.03.1998 № 36 "О подготовке предложений, связанных с формированием Свода законов Российской Федерации". Подобные, мало к чему обязывающие, акты издали и другие ведомства, министерства, госкомитеты.
Когда выяснилось, что, кроме официального "выражения намерений", заметных подвижек в подготовке Свода законов Российской Федерации не произошло и фактически Указ главы государства "торпедируется", появился еще один документ – Указ Президента РФ от 14.02.1998 № 170 "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации".
Минюст России разработал Рекомендации по подготовке предложений в соответствии с этим Указом, но и эти меры результата не принесли. В итоге появился Указ Президента РФ от 28.06.2005 № 736 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации", где в п. 20 решение о подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации признано утратившим силу.
Вряд ли можно считать нормальным, что не только всем гражданам России, но даже юридическому сообществу не сообщили причин такого шага. И дело, конечно, не в низкой исполнительской дисциплине. Причины гораздо глубже и серьезнее – отсутствует политическая воля, нет осознания важности Свода законов государства, недостаточен профессионализм юристов, работающих в высших эшелонах представительной и исполнительной государственной власти.
Трудно согласиться с позицией тех исследователей, которые одобряют официальную отмену работ по созданию Свода законов Российской Федерации. Их аргументы сводятся к следующему – еще очень большой круг общественных отношений законодательно не урегулирован, а структура законодательства окончательно не сформирована (Н. А. Толкунова), осуществление масштабных работ по формированию Свода законов является излишним, так как его элементы находятся в режиме вечного изменения и потому едва ли он будет обладать высокой ценностью (Ю. Ю. Ветютнев), наше законодательство еще не готово к созданию Свода законов (А. К. Бондарев).
Не было, нет и вряд ли когда появится государство, в котором бы оказались урегулированными все виды юридически значимой деятельности и окончательно оформилась структура законодательства. Эти две составляющие – самые динамичные части законотворческого процесса, в которых всегда присутствует элемент поп finit, незаконченности.
Данное обстоятельство не может служить препятствием для подготовки Свода законов государства. Это отчетливо понимали в царское время, когда в 1906 г. учреждался Государственный совет. В документе, ему посвященном, ст. 121 гласит: "В тех случаях, когда при изготовлении нового издания Свода законов или при внесении в него новых узаконений встретятся вопросы, которые нс могут быть разрешены порядком кодификационным, а также когда при этом обнаружится неполнота или недостаточность действующего закона, Государственный секретарь или министр, до ведомства которого предмет относится, входит с представлением о разъяснении, изменении или дополнении подлежащих статей Свода или других узаконений" .
На современный момент существует единый официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательства, – это Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 54 "О Классификаторе правовых актов". Классификатор постоянно претерпевает изменения, и его очередная редакция ежегодно публикуется в первых номерах Собрания законодательства РФ.
Классификатор необходим как:
- – основа систематизации и кодификации законодательства;
- – прикладной инструмент поиска норм права или нормативных актов;
- – информация потребителям (пользователям) о системе и структуре законодательства;
- – своеобразный стандарт для построения иных, более частных, производных классификаций нормативного материала в зависимости от потребностей пользователей;
- – средство анализа действующего законодательства;
- – необходимый элемент правового образования;
- – база совершенствования законодательства.
Вообще-то определение системы российского законодательства – это прерогатива законодательного органа, но поскольку соответствующий федеральный закон пока не принят, этот вопрос урегулирован президентским Указом.
Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но издаются без его официально выраженного одобрения, утверждения.
Таковым, в частности, являлось уже упоминавшееся Собрание действующего законодательства СССР. Оно издавалось Министерством юстиции СССР но поручению
Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Однако подготовленные тома Собрания данные органы официально не утвердили. Отсутствие такого утверждения означало, что ответственность за полноту Собрания и соответствие текстов переопубликованных актов их официальному тексту несет Министерство юстиции СССР, а не правотворческие органы.
Неофициальная инкорпорация проводится научными учреждениями, издательствами, отдельными лицами по собственной инициативе, без специального поручения и контроля правотворческого органа. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники не являются источником права, не выступают формой опубликования нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. В силу большой трудоемкости работ неофициальная инкорпорация – явление сейчас мало распространенное.
Единицей работы при систематизации законодательства традиционно служит нормативный правовой акт. Эта единица – грубая, потому что законодатель в нормативный акт включает большое количество самых разных предписаний. Прав В. Б. Исаков, когда подчеркивает: "Для того чтобы получить при поиске действующее законодательство по некоторому вопросу, этот акт нужно разделить на отдельные нормы и каждую норму отдельно классифицировать" .
Остро ныне стоит проблема систематизации норм международного права. МИД России начало формировать базу данных но двусторонним и многосторонним международным договорам в электронном виде. В целом массив договоров оценивается в 40–50 тыс.
Консолидация нормативных правовых актов. Учет и инкорпорация нормативных правовых актов, будучи ограниченными их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативного правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам.
Между тем потребность в таком объединении очевидна: гораздо удобнее пользоваться одним, но охватывающим все вопросы актом, чем искать нужную информацию по многим источникам.
Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией.
Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер акта и подпись должностного лица. Все это свидетельствует о том, что консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов.
И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при инкорпорации нс меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты; объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания.
Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее высокой формы разновидности инкорпорации. По нашему мнению, данный вывод не соответствует действительной правовой природе консолидации.
Инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов по следующим основаниям.
Во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства.
Инкорпорация – это один из приемов организационно- методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Например, в 2011 г. Центральная избирательная комиссия РФ издала сборник документов и материалов под названием "Международное наблюдение за выборами и референдумами". Цель проекта четко определена – познакомить всех заинтересованных лиц с основными положениями международных документов по организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами основных международных организаций: ООН, ОБСЕ, Совета Европы, ЕС, СНГ, ОАГ, Шанхайской организации сотрудничества, Межпарламентского союза. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.
Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов.
Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов. Это своего рода "авторское" упорядочение правовых актов.
В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами.
Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, и вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт. Все изложенное позволяет заключить, что консолидация составляет самостоятельный вид систематизации нормативных правовых актов.
Консолидация нормативных актов достаточно широко используется в правотворческой деятельности в целях упорядочения нормативных актов по вопросам управления экономикой, налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания.
- В главе использованы отдельные фрагменты ранее опубликованной автором совместно с Т. Н. Рахманиной и В. М. Сырых работы "Систематизация нормативных правовых актов" (Н. Новгород, 1993).
- Государственный совет Российской империи. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции. М., 2007. С. 158.
- Исаков В. Б. Выступление на Экспертном совете по кодификации законодательства 26 февраля 1997 г. Стенограмма заседания. М, 1997. С. 82.
Систематизация законодательства - это целенаправленная работа законодателя по упорядочению и приведению в единую систему действующих законодательных актов с целью их доступности, лучшей обозримости и эффективного применения. В основе этой работы лежат знания о системе права, ее отраслях и подотраслях.
Целями систематизации являются создание стройной системы законов, обладающей качествами полноты, доступности и удобства пользования нормативными актами, устранение устаревших и неэффективных норм права, разрешение юридических коллизий (это расхождение правовых норм двух или более действующих НПА, регулирующих одно и то же общественное отношение), ликвидация пробелов и обновление законодательства.
Юридической науке известны 4 основные формы систематизации: учет, консолидация, инкорпорация, кодификация.
1. Учет- сбор действующих нормативных актов, их обработка, расположение по определенной системе, хранение гос. органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также выдача справок по запросам заинтересованных органов, учреждений, предприятий и граждан.
Принципы: полнота, достоверность, удобство.
В России учету подлежат: (ФКЗ, ФЗ, Указы През-та РФ, НА Прав-ва РФ, Акты ФОИВ, законы субъектов РФ; акты соответствующих ОМС; нормативные разъяснения пленума Верховного Суда РФ; постановления Конст. Суда РФ.
Разновидности учета:
1)Журнальный учет – ведется по хронологическому и алфавитному предметному принципам. Наиболее удобная форма учета – тематико-предметная (акты систематизируются по отраслям права).
2) Картотечный учет – создание системы карточек, на которых фиксируются основные реквизиты НПА. Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному и предметно-отраслевому принципам.
3) Поддержание текстов нормативных актов в контрольном состоянии – внесение изменений и дополнений (обычно методом вклейки нового текста) и иных пометок непосредственно в тексты НПА.
4) Автоматизированный учет – наиболее удобный и распространенный в настоящее время (с помощью компьютера). В России «Консультант-плюс», «Гарант», «Кодекс».
2. Инкорпорация - вид систематизации, в ходе которой действующие нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования. В этом случае текстуальное изложение юридических норм (правил поведения) не подвергается изменению. Результатом инкорпорации является издание различных сборников или собраний, которые формируются по тематическому принципу (т. е. по предмету регулирования) или по годам издания нормативных актов (т. е. по хронологическому принципу).
Кроме того, инкорпорация подразделяется на официальную (осуществляется специально на то уполномоченным субъектом и имеющая обязательный характер. Примером офиц-ой И. – Собрание зак-ва РФ) и неофициальную (осуществляемая специально неуполномоченным субъектом и не имеющая юридического значения).
Хронологическая инкорпорация – акты упорядочиваются по дате их принятия.
Предметная инкорпорация – акты упорядочиваются по предмету правового регулирования.
3. Кодификация - вид систематизации, который предполагает переработку норм права по содержанию и его систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (например, своде законов, кодексе, основах законодательства и др.). Всегда носит официальный характер. Кодификация законодательства может быть всеобщей (когда переработке подвергается все законодательство государства), отраслевой (когда перерабатываются нормы определенной отрасли законодательства) или специальной (охватывающей нормы определенного правового института).
Формы кодифицированных актов: Кодекс, Устав, Положения, Правила
4. Консолидация – объединение сходных по предмету регулирования нормативных актов без изменения их содержания. Осуществляется компетентными органами государства.
Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т.д. Так, в 1990 г. Президиум Верховного Совета СССР объединил в один акт 48 ранее принятых нормативных актов о служебных командировках.
Систематизация законодательства - упорядочение, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, цельную систему.
Действующее право состоит из множества различных правоустановительных актов (нормативно-правовых актов, судебных решений прецедентного значения и т.д.), в кото-рых выражено и представлено нормативно-правовое со-держание различных источников позитивного права. Для надлежащей организации всего этого нормативно-правово-го материала (и внутри отдельных правоустановительных актов, и в рамках всей совокупности таких актов) и удоб-ства практического пользования им применяются различ-ные способы (виды) систематизации правоустановительных актов.
Наиболее простым способом систематизации норма-тивно-правовых и иных правоустановительных актов явля-ется организация различных форм их учета по опреде-ленному кругу вопросов, представляющих интерес для соответствующих пользователей правовой информации. Надлежащая организация такого учета включает в себя определенную систему поиска (ручного или автоматизиро-ванного) соответствующей правовой информации по инте-ресующему вопросу.
Более развитыми способами систематизации правоус-тановительных актов являются их инкорпорация, консоли-дация и кодификация.
Инкорпорация - это способ систематизации, кото-рый состоит в собрании правоустановительных актов по определенному основанию (тематическому, хронологичес-кому и т.д.) и кругу вопросов без внесения изменений в нормативно-правовое содержание соответствующих актов. В виде инкорпорации издаются (в официальном или не-официальном порядке) разного рода сборники или собра-ния действующих правоустановительных актов по опреде-ленному предмету и кругу вопросов правовой регуляции. При подготовке таких изданий в необходимых случаях осуществляется внешняя обработка текста публикуемого акта (изъятие из текста положений, утративших силу; внесение в текст уже ранее принятых новых правовых положений и т.д.). Но подобная обработка текста акта при инкорпорации не сопровождается изменением или редак-тированием действующих норм права, содержащихся в инкорпорируемых актах.
Инкорпорация - объединение в систематизированном виде действующих нормативно-правовых актов без изменения их содержания. Осуществляется не правотворческими органами, а систематизатором, не имеющим полномочий изменять содержание норм права. Инкорпорация бывает систематической и хронологической. Виды инкорпорации: сборники нормативных актов, собрания нормативных актов, свод законов.
Официальная инкорпорация издание компетентным органом сборников, собраний законодательства с учетом внесенных нормотворческим органом изменений и дополнений.
Официозная инкорпорация - издание собраний актов компетентным органом (например, Министерством юстиции) по поручению правотворческого органа, но без его официально выраженного утверждения.
Неофициальная инкорпорация - издание сборников, справочников законодательства по инициативе организаций, учреждений без специальных на то полномочий.
Консолидация — это способ систематизации, состо-ящий в объединении нескольких различных однопорядковых правоустановительных актов в один новый акт. Этот новый консолидированный акт принимается в надлежащем порядке соответствующим компетентным правоустанавли-вающим органом государства. При этом все прежние кон-солидируемые акты с принятием нового акта утрачивают свою юридическую силу и перестают действовать. Консо-лидация (в отличие от инкорпорации) представляет собой форму официальной правоустановительной деятельности, поскольку включает в себя изменение и отмену устарев-ших норм, установление ряда новых норм и в целом при-нятие нового правоустановительного акта.
Консолидация - вид систематизации, при котором множественность нормативных актов одного и того же предмета правового регулирования преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. При этом содержание отдельных нормативных актов не изменяется и не дополняется. Может осуществляться редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты, объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания. Консолидация используется только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов. Она широко используется с целью упорядочения нормативных актов по вопросам налогообложения, административной ответственности и т.д. Во Франции, например, широко используется практика издания консолидированных законодательных актов, именуемых кодексами, по отдельным достаточно крупным отраслям правового регулирования: о труде, дорожный, сельскохозяйственный, налоговый, таможенный и др.
Кодификация - это способ систематизации, который состоит в существенной переработке, изменении и обнов-лении правовых норм определенной отрасли или подотрас-ли права и принятии нового кодификационного акта. К таким кодификационным актам относятся своды законов, кодексы, основы законодательства, уставы, регламенты, положения и т.д.
Кодификационный акт отличается качественной новиз-ной содержащихся в нем нормативно-правовых положений. Это новый акт как по форме, так и по своему норматив-но-правовому содержанию и характеру. Некоторые кодифи-кационные акты, например Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Семейный кодекс РФ и т.д., носят общеотрас-левой характер и включают в себя все основные нормы со-ответствующей отрасли права. Другие кодификационные акты объединяют нормы права определенной правовой под-отрасли (например, Бюджетный кодекс, Таможенный ко-декс РФ и т.д.) или института (например, Устав железных дорог, Устав патрульно-постовой службы и т.д.).
Кодификация - создание законодателем (органом нормотворчества) сводного, систематизированного, внутренне согласованного, крупного нормативного акта. Например, при принятии КоАП РСФСР были признаны утратившими силу полностью или частично около 1000 ранее принятых нормативных актов.
Всеобщая кодификация - вид кодификации, когда в течение известного времени создаются сводные кодификационные акты по всем основным отраслям нормативно-правового материала.
Комплексная кодификация - состоит в кодификации комплексных отраслей права либо в объединении норм различных отраслей права, регулирующих крупные сферы однохарактерных отношений.
Отраслевая кодификация - вид кодификации, который охватывает нормативно-правовой материал какой-либо определенной отрасли или подотрасли права (например, Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ).
Специальная кодификация - вид кодификации, когда группируются нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ).
Виды кодификационных актов: основы законодательства, кодексы, уставы, положения, регламенты, правила.
Свод законов — это особый вид кодификационного акта, имеющий общеправовой характер и включающий в себя все основные нормы права всех правовых отраслей со-ответствующей национальной системы права. Известными историческими примерами сводов законов являются, в част-ности, Свод законов Юстиниана (VI в.), а также подготов-ленный под руководством М.М. Сперанского и изданный в 1832 г. в пятнадцати томах "Свод законов Российской импе-рии". В настоящее время готовится Свод законов РФ.
В различных национальных системах права и "право-вых семьях" имеются свои специфические концепции си-стематизации источников действующего права, свои осо-бенности в понимании и использовании тех или иных спо-собов и видов систематизации правоустановительных актов.
Учет нормативно-правовых актов - это деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.
Наиболее известны в России следующие продукты (способы распространения правовой информации) и разработавшие их организации:
Консультант-Плюс (АО "Консультант-Плюс");
ГАРАНТ (НЛП "Гарант-Сервис");
- "Кодекс" (Центр Компьютерных разработок);
- "Эталон" (НЦПИ при Министерстве юстиции РФ);
- "Система" (НТЦ "Система" при ФАПСИ);
- "Референт" (ЗАО "Референт-Сервис");
- "Юридический Мир" (издательство "Дело и право");
- "Ваше право" и "Юрисконсульт" (фирма "Информационные системы и технологии");
Система "Законодательство России" (Ассоциация развития банковских технологий) и некоторые другие.
Виды учета : журнальный учет, компьютерный учет, карточный учет.
В государственных органах, фирмах, на предприятиях действуют специальные справочно-информационные службы, подразделения.
Справочно-информационная служба по законодательству - учет действующего законодательства, поиск и выдача необходимой правовой информации потребителю.
Загрузка...
