Нормативно-правовые акты создаются, изменяются или отменяются в определенном порядке. Этот порядок обеспечивает как качество принимаемых актов, так и объективно необходимое закрепление баланса многообразных социальных интересов. В науке и на практике данную деятельность характеризуют и как формирование права (правообразование), и как . Однако эти внешне схожие понятия, конкретизи- рованно проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют разное содержание. Формирование права богаче по своему содержанию. Правотворчество является лишь составной частью процесса формирования права, отражающей его официальные, сознательно-волевые процедуры.
Признаки правотворчества:
- это выражающая стратегию развития общества особая управленческая деятельность компетентных органов, направленная на упорядочение (стимулирование или ограничение) входящих в их ведение определенных отношений, имеющих повышенное общественное значение;
- это государственно-властная деятельность , составляющая монополию государства, одно из проявлений его суверенитета. Иные субъекты участвуют в ней лишь с его санкции;
- это интеллектуально-волевая (познавательная и цен нос т- но-ориентационная) творческая деятельность , связанная с изменением существующего порядка правового регулирования;
- это процедурная деятельность , детально регламентируемая законом, который определяет не только перечень субъектов правотворчества и их полномочия, но и последовательность, а также содержание их правотворческих действий;
- содержание этой деятельности выражается в создании, изменении, отмене и систематизации юридических норм , иногда — в изменении сферы и объема действия уже существующих норм.
Таким образом, - это осуществляемая в особом порядке государственно-властная, управленческая деятельность компетентных органов, направленная на разработку, издание, отмену и совершенствование нормативно-правовых предписаний.
Правотворчество — это деятельность государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Однако субъектами правотворчества выступают не только государственные органы, но и негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и т. п.), нааеленные соответствующими полномочиями, а также народ при принятии законов на референдумах.
Стадии правотворчества
Рассмотрим стадии правотворчества. Правотворчество — это деятельность, длящаяся во времени и в определенной последовательности. Она проходит два этапа:
- подготовки проекта нормативного акта;
- его официального принятия.
Первый этап осуществляется в процессе прохождения следующих стадий:
- принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
- формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
- подготовка его текста;
- предварительное обсуждение проекта;
- согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
- предварительное утверждение проекта.
Если первый подготовительный этап может осуществляться вне правотворческого органа, то второй, официальный, проходит непосредственно в правотворческом органе. Он состоит из следующих стадий:
- внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
- обсуждение проекта;
- принятие и подписание нормативного акта;
- официальное оглашение, доведение до сведения адресатов.
У конкретных субъектов правотворчества, принимающих нормативно-правовые акты различной степени сложности и значимости, количество и содержание таких стадий может весьма существенно различаться. Так, у представительных органов государственной власти одни процедуры их принятия, у предприятий — несколько иные, упрощенные.
Понятие и стадии законотворчества в Российской Федерации
Законотворческий процесс — главная составная часть , его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
В связи со спецификой принимаемых актов (законов) законотворческая деятельность отличается особой важностью и сложностью. Поэтому она получила юридическое закрепление в Конституции РФ и регламентах деятельности палат Федерального Собрания. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса.
Представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон.
Законотворчество — сложный, неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
1. законодательная инициатива — закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его — право законодателя. Для этого субъекты должны обладать достаточными знаниями и возможностями создать качественный законопроект, оптимально отражающий условия действительности и перспективы развития определенных отношений. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду РФ. Этот перечень в зависимости от вида законопроекта может несколько ограничиваться (ст. 134 Конституции РФ о внесении поправок в Конституцию РФ). На уровне субъекта Федерации выделяются несколько иные субъекты законодательной инициативы, среди которых может быть и население соответствующего региона;
2. обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе РФ с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Обсуждение законопроекта проходит на заседании палат представительного органа в нескольких чтениях. На первом чтении обсуждается концепция законопроекта. На втором происходит обсуждение по существу (т. с. постатейно или по разделам, не затрагивая основ, концепции законопроекта). На третьем обсуждается законопроект в целом со всеми внесенными поправками. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;
3. принятие закона - следующая стадия, которая осуществляется на заседании Государственной Думы РФ (ст. 105 Конституции РФ) путем голосования, которое может быть как открытым (с помощью поднятия рук или поименного голосования), так и тайным (с помощью электронной техники). В зависимости от вида принимаемого закона голосование может быть простым или квалифицированным. При разногласиях палат используются согласительные процедуры. Принятие закона — главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три полетали и:
- принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от об- щсго числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50% плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
- одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
- подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2. ст. 108 Конституции РФ Президент в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). Его подпись является своеобразной санкцией на вступление закона в действие. При несогласии с отдельными положениями или законом в целом Президент РФ может наложить на него «отлагательное вето» и направить для повторного рассмотрения в парламент. Представительный орган может либо внести требуемые поправки, либо для преодоления этого вето собрать квалифицированное большинство голосов. В случае процессуальных нарушений, допущенных при принятии закона, Президент РФ может возвратить его без рассмотрения по существу;
4. опубликование закона - стадия, необходимая для создания дубликатов официального текста, информационного обеспечения адресатов и заинтересованных лиц, а также для определения момента вступления закона в юридическую силу. При этом опубликование следует отличать от обнародования, которое шире по своему содержанию, так как предполагает доведение закона до общего сведения различными средствами массовой информации. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.
Содержание правотворчества складывается из последовательно осуществляемых организационных действий, образующих в своей совокупности то, что называют правотворческим процессом. Под последним понимается - система юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, выражающаяся в строго регламентированном порядке подготовки нормативных правовых актов, их обсуждении, принятии и опубликовании.
Несмотря на многообразие видов правотворчества и имеющихся между ними различий, возможно выделить общие, присущие всем видам правотворчества стадии. При этом, стадия правотворческого процесса есть самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Завершение определенной стадии правотворческого процесса свидетельствует о том, что работа по созданию нормативного акта переходит на новую самостоятельную ступень. Таким образом, на каждой новой стадии возникает новое качество создаваемого нормативного акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 152..
В литературе отсутствует единый подход не только к количеству, но и к названию стадий правотворческого процесса: в одних работах правотворчество складывается по общепринятой схеме из: принятия решения о подготовке проекта, подготовки текста проекта, внесения законопроекта в соответствующий правотворческий орган, обсуждения проекта, принятия проекта, официального опубликования принятого нормативного акта Назаренко Г.В. Указ. соч. С. 72-74; Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1987. С. 297.; в других - исключается внесение законопроекта в правотворческий орган Бобылев А.И. Правотворчество и правотворческий процесс // Право и государство. 2006. № 6. С. 12.; в третьих - к этим стадиям добавляется «изучение эффективности функционирования принятого нормативного правового акта совместно с правоприменительными, иными заинтересованными государственными институтами, органами местного самоуправления и принятие совместных мер по его совершенствованию». Существует и узкое понимание стадий: подготовка проекта нормативного правового акта, его принятие и введение в действие Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. Учебник. М., 1998. С. 281-282., Нередко ученые выделяют этапы правотворчества. Так, Г.И. Муромцев полагает, что «правотворческий процесс включает в себя два этапа: правоподготовительный (т. е. сбор материалов, разработку концепции будущего акта, составление его первоначального варианта и т. д.) и правоустановительный, или официальное возведение правящей воли в закон».
На общем фоне вышеуказанных исследований заметно выделяется мнение А.С. Пиголкина, который, в свое время, предлагал различать две стадии правотворческого процесса:
предварительное формирование государственной воли, внешне выражающееся в составлении проекта нормативного акта (здесь создается как бы модель будущей воли народа, формулируются предложения о том, как эту волю целесообразно оформить). Данная стадия состоит из принятия решения о выработке проекта нормативного акта и подготовки его текста, то есть действий, которые непосредственно не порождают правовых норм, однако они создают основу для последующих стадий, имеющих решающее правотворческое значение, являются подготовительными предпосылками для принятия акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 157-158.;
официальное возведение воли народа в закон, воплощение государственной воли в нормах права. На этой стадии проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер. Такое качество ему может придать только деятельность самого правотворческого органа, уполномоченного на создание правовых норм. В эту стадию включается также доведение принятого нормативного акта до сведения исполнителей, официальное его опубликование. Официальное опубликование обеспечивает презумпцию знания юридической нормы, включение вновь принятого акта в общую систему правового регулирования, реальное его осуществление. Указанную стадию правотворческого процесса автор предлагает дифференцировать следующим образом: официальное прохождение проекта нормативного акта в правотворческом органе и официального опубликования принятого акта Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 158. .
На основании вышеизложенного А.С. Пиголкин предлагает свое определение правотворческого процесса как всей «процедуры деятельности по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию нормативного акта, в которой участвует как сам правотворческий орган, так и различные подготовительные и вспомогательные органы, общественные организации и граждане» Там же. С. 158..
Ю.А. Тихомиров иначе подходит к решению вопроса о стадиях правотворческого процесса и предлагает выделять следующие стадии:
1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;
2) определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта;
разработка концепции, идеи, анализа будущего акта;
подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;
предварительное рассмотрение проекта акта;
общественное обсуждение проекта;
официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу Общая теория государства и права. Академический кур с в 2-х томах / Под ред. M.H. Марченко. M., 1998. Т. 2. С. 161 - 162. .
А.Б. Венгеров, не говоря о правотворческом процессе, применительно к различным видам нормотворчества, выделяет этапы законотворческого процесса, среди которых называет такие, как:
подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, комиссий: выработка концепции, в том числе научно обоснованной, создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка и т. п.);
обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законодательного органа, заключения, опубликование для обсуждения и т. п.);
принятие закона (внесение на рассмотрение соответствующей палаты, голосование, принятие простым большинством голосов, квалифицированным (2/3, 3/4 и т.д.) от участвующих в голосовании, от всего состава палаты, тайное, открытое, поименное и т.д.);
подписание закона (председателем палаты, монархом, президентом, иным главой государства - в соответствии с конституцией, регламентом);
В.В. Лазарев и Н.Л. Гранат выделяют шесть стадий правотворческого процесса:
1) стадия законодательной (более широко - нормотворческой) инициативы, когда речь идет об официальном первичном действии компетентного субъекта, состоящем во внесении в правотворческий орган или предложения об издании нормативного акта, или подготовленного проекта акта. При этом круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, строго очерчен в законодательстве, так как законодательная инициатива, в отличие от любого другого обращения в правотворческий орган с законопроектом, предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект или предложение);
2) решение компетентного органа о необходимости издания акта, выработке его проекта, включении в план законопроектных работ и т.п.;
3) разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение (процедуры того и другого различаются в зависимости отважности проекта, от того, кому поручена его разработка, а также от характера будущего нормативного акта (общегосударственный акт или ведомственный). Наиболее важные проекты выносятся на всенародное обсуждение. В подготовке других принимают участие консультативные группы ученых и специалистов);
4) рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять;
принятие нормативного акта;
С.С. Алексеев выделяет всего три обязательные стадии правотворчества (как законотворчества) и одну субсидиарную (факультативную). Это:
1) законодательная инициатива;
2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и последующее обсуждение законопроекта;
принятие законопроекта;
Таким образом, в юридической теории и практике, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена одного понятия и явления другим.
Анализ вышеприведенных позиций позволяет сделать вывод о том, что правотворчество обязательно проходит следующие стадии, а именно:
принятие решения о подготовке правового акта;
подготовка проекта правового акта;
обсуждение проекта правового акта;
Полагаем, что ряд предлагаемых стадий самостоятельного выделения и анализа не требуют. Так, изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации, возможно признать стадией правотворческого процесса, однако лишь в том случае, если последний понимать весьма и весьма широко. Однако, с учетом ранее выраженного мнения об узком понимании правотворчества, признание всего вышеперечисленного самостоятельной стадией правотворческого процесса - излишне.
Определение вида органа, субъектов, правомочных принять правовые решения, и вида правового акта тесно связано с первой стадией и подчинено уже существующим правовым актам, в которых закреплена компетенция органов государства, потому, как кажется, не может быть выделена как самостоятельная стадия правотворческого процесса.
Законодательная инициатива не может являться стадией правотворческого процесса, так как является стадией более узкого законотворческого процесса, являющегося лишь видом правотворческого процесса.
Разработка концепции, идеи, анализа будущего акта не может быть самостоятельной стадией правотворческого процесса, так как органично соединена с подготовкой проекта правового акта и является элементом стадии, но не стадией как таковой.
Предварительное рассмотрение проекта и его общественное обсуждение имеет смысл объединить в одну стадию, так как и то, и другое происходит до принятия самого акта и различается, в основном, лишь по субъекту.
Вызывает сомнение высказывание А.С. Пиголкина о том, что «представляется неверным относить вступление нормативного акта в силу к числу стадий правотворческого процесса», так как «стадия правотворческого процесса всегда выступает этапом деятельности по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. …Вступление вновь принятого акта в силу - это юридический факт, который свидетельствует о начале официального действия содержащихся в нем норм. Оно представляет собой юридически значимое последствие принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие законодателя» Правотворчество в СССР. … Указ. соч. С. 153.. Представляется, что официальное значение нормативному акту как раз и придается только в момент вступления его в силу, так как до этого момента нормативный акт попросту не существует, он не значим для правовой системы, для системы законодательства, для правоприменителя.
В качестве самостоятельной стадии правотворческого процесса не должны рассматриваться организационные действия, которые в своей совокупности создают все необходимые условия для успешной реализации правотворчества, но в то же время не представляют какого-либо отдельного этапа деятельности по выработке нормативного акта. Например, деятельность по учету, анализу и обобщению предложений по совершенствованию законодательства создает условия для реализации правотворческой деятельности, однако стадией последней не является.
Первая стадия правотворчества - это принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта. Именно с этого момента у некоторых субъектов появляются права и обязанности по поводу создания нормативного акта того или иного рода; возникает правоотношение. Правотворческое решение о подготовке проекта нормативного правового акта основывается «на процессе исследования взаимодействия объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость нового правотворческого решения».
Решение о подготовке правового акта может быть принято в различных формах: а) может состоять в поручении вышестоящего органа нижестоящему разработать проект конкретного акта; б) решение может принять по собственной инициативе орган, на который возложена общая юридическая обязанность подготовки проектов правовых актов (например, Правительство); в) правотворческий орган или его руководство могут принять решение подготовить проект правового акта своими силами или поручить специально созданной при правотворческом органе комиссии; г) обязанность подготовки проектов правовых актов может заранее предусматриваться планом подготовки проектов, утвержденным или одобренным вышестоящим органом.
Принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта предполагает право каждого субъекта выступить с инициативой подготовки такого проекта или с предложением о разработке соответствующего акта. Речь идет о правотворческой инициативе, реализация права которой может служить основанием того, чтобы правотворческий орган начал свою правотворческую деятельность». Правотворческий орган, таким образом, получает, с одной стороны, информацию о возникших в общественно-политической деятельности новых явлениях, требующих издания нового нормативного акта, с другой - информацию о тех недостатках действующего законодательства, которые требуют устранения.
Говоря о понятии «правотворческая инициатива», следует отграничивать его от понятия «законодательная инициатива». Как уже было ранее указано, законодательная инициатива, являясь первой стадией законодательного процесса, представляет собой форму правотворческой инициативы, реализуемую в «сфере законотворчества - особом виде правотворчества, направленном на создание законов в точном, формальном смысле слова как актов высшего законодательного органа». Перечень субъектов законодательной инициативы закрепляется конституционно и «предоставляется только наиболее основным, компетентным органам законодательной, судебной, исполнительной власти, а также самим законодателям».
Как правило, активная роль в принятии решения о подготовке проекта нормативного правового акта принадлежит государственным органам. Но он может быть подготовлен и по инициативе или предложению президента, правительства, министерств и ведомств путем создания рабочих групп, которыми впоследствии инициируются ряд актов. С правотворческой инициативой могут выступать политические и общественные объединения, сотрудники научных учреждений, ведущие специалисты в различных отраслях знаний.
Вторая стадия - подготовка проекта нормативного правового акта. Работу над проектом осуществляет тот орган, который инициировал проект либо которому поручено его разработать. На данной стадии ведется работа над текстом нормативного правового акта, разрабатывается концепция, если это - закон, если же - другой нормативный акт, то подготавливаются его основные положения.
В практике отечественного правотворчества сложились определенные требования, предъявляемые к составлению проектов нормативных актов:
а) проект должен соответствовать назревшим общественным потребностям. Соблюдение этого правила столь важно, что оно должно быть юридически закреплено с тем, чтобы не допустить внесения ненужных проектов. Для повышения уровня проектов нормативных актов необходимо требовать обоснования их принятия всеми объективными данным, в частности должно быть тщательно проверено и обосновано наличие реальных возможностей, материальных, трудовых и иных ресурсов для проведения мер, предусмотренных в проекте.
б) предлагаемый проект должен содержать оптимальные нормативные решения, которые отвечали бы потребностям сегодняшнего дня и воздействовали бы на общественные отношения наиболее эффективным способом при наименьших отрицательных побочных результатах.
в) проектом должно быть учтено место будущего акт в единой системе законодательства, его роль как нового компонента правового регулирования отношений в обществе Нашиц А. Указ. соч. С. 166. .
Как отмечается в литературе, перед проектантами встают три задачи поискового плана: 1) сформулировать эффективно действующие нормы права; 2) создать надежный механизм их реализации в конкретных отношениях; 3) согласовать нормы права с системой действующего законодательства Сырых В.М. Указ. соч. С. 175..
Вторая стадия (условно) может состоять из следующих элементов:
Во-первых, предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта правового акта. На данном этапе весьма важно получить подробную информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также «просчитаны» возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д.
Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того довольно значительную разбалансированность и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.
В ходе подготовки проекта нормативного правового акта, важное значение имеет утверждение плана или графика работ над проектом и подбор материалов, необходимых для разработки проекта.
На начальной стадии работы вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.
Во - вторых, разработка текста первоначального варианта проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.
К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость.
В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.
Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 209 - 210. .
В - третьих, доработка и согласование проекта. Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного качественного решения.
Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной, экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы. После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется.
В - четвертых, окончание работы над проектом правового акта. Состоит из решения органа, готовящего проект, о направлении его на рассмотрение правотворческого органа. Правоотношения по выработке первоначального текста проекта на этом этапе исчерпываются, вместо них возникают новые правоотношения, связанные с необходимостью рассмотреть в официальном порядке проект и принять по нему определенное решение.
Третья стадия - обсуждение проекта нормативного правового акта.
Обсуждение может проходить в форме парламентских слушаний, рецензирования проекта научно-исследовательскими учреждениями, отзывов и заключений правительства, согласования с заинтересованными органами и организациями. Последняя форма применима к тем случаям, когда проекты нормативных правовых актов разрабатываются по инициативе правительства и до их представления они подлежат согласованию с заинтересованными органами и организациями. Возможно и общественное обсуждение проектов, осуществляемое вне рамок представительного органа. Разновидностью последнего является всенародное обсуждение, проводимое по значимым и спорным вопросам предполагаемого нормативного правового акта, проект которого публикуется в газетах и журналах, рассматривается в трудовых коллективах предприятий и учреждений, общественных объединениях. Обсуждение может проходить и на соответствующих конференциях, встречах депутатов с избирателями. Проекты нормативных правовых актов, «вынесенные на обсуждение, публикуются в официальных изданиях, специализированных журналах, освещаются в иных средствах массовой информации» Шидловская Т.Ю. Указ. соч. С. 126..
В юридической литературе имеется точка зрения, согласно которой обсуждение проекта правовой нормы (нормативного акта) является факультативной стадией, поскольку обсуждение проекта - это часть процедуры принятия, самой по себе опосредованной правовыми нормами, поэтому не всегда требующейся (например, при единоличном принятии нормативного акта - Президент РФ, работодатель при принятии локального нормативного акта трудового законодательства) Кайтаева Х.И. Правотворчество в правовом государстве. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2005. С. 44..
Четвертая стадия правотворчества - принятие нормативного правового акта. Заключается в том, что уполномоченный на то субъект дает свое согласие на действие нормативного правового акта. Здесь возможно и отклонение проекта.
На данном этапе проект нормативного правового акта рассматривается непосредственно в правотворческом органе. Эта стадия характеризуется возникновением правоотношения между субъектом, подготовившим проект и правотворческим органом, связанные с действиями по передаче акта в правотворческий орган и правоотношения внутри правотворческого органа, связанные с действиями по рассмотрению, доработке во внутренних вспомогательных подразделениях правотворческого органа. Здесь «уясняется концепция законопроекта или рассматриваются основные положения иного нормативного правового акта» Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 116., дорабатываются его отдельные пункты и вносятся поправки либо принимается решение об отклонении. Особое внимание должно быть уделено проверке «лингвистических ошибок, внутренних противоречий, правильности взаимосвязей статей» Там же. С. 129..
Четвертую стадию условно можно разделить на несколько этапов:
официальное внесение проекта правового акта в правотворческий орган (при этом предполагается соблюдение трех условий: проекты вносятся только в письменной форме; вносится не просто предложение о необходимости подготовки и утверждения правового акта и даже не отдельные формулировки предполагаемых решений, а именно готовый проект со всеми нужными атрибутами соответствующего акта; проект должен вноситься в тот орган, в компетенцию которого входит разрешение вопросов, составляющих содержание проектируемого акта);
рассмотрение и доработку проекта во вспомогательных подразделениях и аппарате правотворческого органа;
включение в повестку дня заседания правотворческого органа рассмотрения внесенного проекта;
обсуждение проекта правового акта на заседании правотворческого органа;
принятие официального решения по проекту правового акта.
Принятие нормативного правового акта может осуществляться по-разному. В коллегиальных органах нормативный правовой акт принимается голосованием, в органах, основанных на единоначалии, - подписанием подготовленного проекта Шидловская Т.Ю. Указ. соч. С. 127.. Обязательным условием при принятии проекта голосованием является кворум, т. е. необходимое количество депутатов, присутствующих на заседании законодательного органа, и определенное число голосов, поданных за предложенный проект. Как правило, это 50% плюс один человек. В некоторых странах кворум составляет 1/3 депутатов палаты Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 130.. Принятие законопроекта необходимым числом голосов завершает его прохождение через палату законодательного органа, а в двухпалатном парламенте означает его переход в другую палату для обсуждения, хотя в ряде государств отдельные проекты законов принимаются только в одной палате.
Возможны следующие варианты решения вопроса о принятии нормативного акта: 1) утвердить внесенный акт без изменений; 2) утвердить с внесением в проект определенных поправок и дополнений; 3) воздержаться от утверждения представленного проекта, отклонить его; 4) принять нормативный акт с последующим внесением редакционных изменений и уточнений; 5) принять за основу с поручением специальной комиссии отредактировать и доработать проект и рассмотреть вопрос о проекте на очередном заседании; 6) возвратить проект на доработку.
Подписание нормативного правового акта заключается в его санкционировании высшим должностным лицом государства. Иногда проект подписывается исполнительной властью или председателями и секретарями палат законодательного органа.
Если нормативный правовой акт подписывает глава государства, то он может и не согласиться с законопроектом или его отдельными положениями, то есть он реализует право вето. Вето может быть направлено на то, что закон не будет принят вообще или будет возвращен в парламент для его доработки и повторного принятия. Во многих странах отказ подписать закон не допускается, за исключением некоторых законопроектов, например, снижающих или превышающих статьи расходов, предложенные исполнительной властью Орехова Н.Л. Указ. соч. С. 131-133, 136..
Заключительной стадией правотворчества является опубликование нормативного правового акта.
После подписания нормативный правовой акт публикуется и вступает в силу. Основным видом обнародования является публикация нормативного правового акта в официальном источнике и обнародование через средства массовой информации, рассылку в государственные органы, предприятия и организации. Таким образом, обычно обнародуются законодательные акты, нормативные решения Президента и Правительства. Во многих странах установлено правило, согласно которому неопубликованный в официальном издании акт (кроме актов, содержащих государственную или военную тайну) не влечет правовых последствий и лицо (орган) не несет юридической ответственности за нарушение его предписаний.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», официальным опубликованием названных актов считается их первая полная публикация в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации СЗ РФ. 1994. №8. ст. 801..
Таким образом, официальное опубликование - основной способ обнародования законов, заключающийся в имеющем официальное юридическое значение и нормативно урегулированном объявлении во всеобщее сведение полного и точного текста принятого закона в источнике официального опубликования.
Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными или региональными органами исполнительной власти, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты местных органов самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.
Но не все нормативные акты публикуются в общедоступной печати. Например, внутриведомственные акты, регулирующие порядок внутри конкретного ведомства, не доводятся до граждан через средства массовой информации, а регистрируются в органах Министерства юстиции.
Вступление в силу закона завершает правотворческий процесс, так как этим официально реализуется стоящие перед правотворчеством задачи.
Виды, функции и стадии правотворчества
Субъектами правотворчества выступают: народ, государственные органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости от этого следует различать следующие виды правотворчества.
1. Непосредственное правотворчество народа.
Наиболее ярким его проявлением является референдум – важнейший институт непосредственной демократии. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. В соответствии с действующим российским законодательством в нашей стране могут проводиться три вида референдумов: референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум (ст. 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 г.).
Референдум Российской Федерации – всенародное голосование российских граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа (ст. 1 Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г.).
Референдум может быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум – весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и определенные недостатки (манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.).
2. Правотворчество государственных органов.
Это основной вид правотворчества. Им занимаются практически все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативного правового акта.
3. Правотворчество должностных лиц.
В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примеч. 1 к ст. 285 УК РФ) имеет строго целевое назначение – определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо – это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.
Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения не имеют.
Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный состав Вооруженных Сил, депутаты и т.д.
В процессе правотворчества реализуются следующие функции : обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства.
Правотворческий, и в частности законодательный процесс включает в себя ряд последовательных стадий.
1. Законодательная инициатива – право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа. В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему арбитражному суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть в определенный срок предложение об издании закона или внесенный на его рассмотрение законопроект.
Готовят законопроекты различные органы и даже отдельные лица. Чаще всего в законотворческой практике применяется отраслевой, ведомственный принцип, в соответствии с которым проекты законодательных актов готовятся теми органами, профилю которых они соответствуют. Так, Министерство внутренних дел РФ разработало проекты законов “О милиции”, “Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации”; Министерство обороны РФ – проект Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”; Генеральная прокуратура – проект Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” и т.д. Такой порядок подготовки законопроектов далеко не безупречен, ибо здесь могут отчетливо просматриваться ведомственный интерес, кабинетное согласование вопросов, а иногда и некомпетентное вмешательство некоторых государственных структур и должностных лиц. Закономерно поэтому, что наличие Федерального собрания как постоянно действующего органа (ч. 1 ст. 99 Конститу
ции РФ) привело к подготовке законопроектов в его комитетах и комиссиях, причем нередко на альтернативной основе. Однако полное отстранение министерств и ведомств, организаций от подготовки проектов законов, которые будут регулировать их деятельность, было бы также неправильным.
2. Обсуждение законопроекта. Происходит на сессии или заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, вынесшего законопроект на обсуждение. Принимающие участие в работе законодательного органа депутаты затем обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки.
3. Принятие закона. Происходит путем открытого голосования депутатов. Российский закон считается принятым, если в каждой из палат (если речь идет о раздельном голосовании – по палатам) за него проголосовали более половины членов палаты. Для принятия Федерального конституционного закона установлена более сложная процедура. Иногда по законопроектам проводят поименное голосование.
4. Опубликование (промульгация) закона. Официальная публикация – необходимое условие вступления в силу всякого закона. На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, которые официально опубликованы (ст. 15 Конституции РФ).
Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативных правовых актов Федерального собрания, Президента, Правительства, решений Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции и соответствии ей нормативных правовых актов высших органов власти и управления являются “Российская газета” или “Собрание законодательства Российской Федерации”.
Темы рефератов
1. Соотношение понятий “правообразование” и “правотворчество”.
2. Правотворчество как средство восполнения пробелов в праве.
3. Процедуры законотворчества и подзаконного нормотворчества: понятие и соотношение.
Правотворчество - это процесс, который состоит из определенных стадий:
1) законодательная инициатива - закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник / М.:Юристъ, 2004. - С. 298.
При подготовке проектов обычно применяется ведомственный, отраслевой принцип, предусматривающий составление первоначальных проектов теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает квалифицированное составление проекта, участие специалистов. Во многих случаях дается поручение составить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая и юридический орган (Министерство юстиции, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Прокуратура).
В правотворческой практике используется в зависимости от содержания проекта и другой принцип, когда законопроекты готовятся постоянными комитетами высшего представительного органа страны (законопроекты о выборах, о статусе народных депутатов и др.). Однако ведомственный принцип подготовки проектов все же преобладает в современной правотворческой практике. Ю.А. Дмитриев, В.В.Лазарев. Общая теория права: Учебник для юридических вузов/Под общ. ред. А.С.Пиголкина. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996. - С. 208-209.
- 2) подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.
- 3) обсуждение законопроекта - важная стадия, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этом одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения. Там же. С. 211-212
- 4) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:
- а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы);
- б) одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации"; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, "федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации"); После рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой он становится федеральным законом. В соответствии с установленным регламентом Государственная Дума принимает федеральный закон в трех чтениях (определенных стадиях законодательного процесса):
- - во время первого чтения обсуждаются только основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта. Затем заслушиваются содокладчики, проводятся прения. После этого Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту. В том случае, если Дума одобряет этот законопроект, она передает его для продолжения работы в комитет, который отвечал за его подготовку;
- - на второе чтение законопроект выносится уже с поправками, с учетом замечаний и предложений, которые были высказаны депутатами в первом чтении. На этом этапе депутаты обсуждают законопроект по статьям вместе с поправками;
- - третье чтение заключается только в голосовании "за" или "против" законопроекта в целом. В его содержание поправки больше не вносятся, и сам законопроект не обсуждается. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
В практику законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации с 2002 г. вошло рассмотрение законопроектов в "нулевом чтении". Это позволяет еще до его официального рассмотрения скорректировать позиции законодателей с авторами законопроектов. Чаще всего в этой роли выступает Правительство России. Высказывается мнение о необходимости рассмотрения в "нулевом чтении" всех законопроектов, затрагивающих экономические и социальные интересы граждан, а также определяющие гарантии их конституционных прав и свобод.
- в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его);
- 5) опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются). Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник / М.:Юристъ, 2004. - С. 298.
Загрузка...
