Под социальным институтом понимается совокупность (формальных и неформальных) принципов, норм, правил, традиций, ценностей, установок, регулирующих различные формы человеческой деятельности и организующих их в систему статусов и ролей, образующих социальную систему.
Государственная служба как социальный институт представляет собой особый вид социальной практики , нацеленной в конечном итоге на обеспечение законных прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни.
Социальный характер государственной службы проявляется на трех уровнях : на уровне общества (природа социального института, его цели, функции); на уровне социального слоя государственных служащих (ценности, традиции, нормы); на уровне отдельного государственного служащего (социальный статус, престиж, имидж, рейтинг).
1. На уровне общества социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что она функционирует в интересах граждан Российской Федерации и гражданского общества. Проявлению этой функции государственной службы способствует то, что социальным становится Российское государство, т. е. оно призвано проводить современную социальную политику: заботиться о трудовом устройстве населения, правах человека, создавать системы здравоохранения, образования, социального обеспечения, поддерживать малоимущие слои населения, бороться с преступностью, предотвращать социальные конфликты и т. д. Проведению данной политики способствует широкий демократизм, относительно стабильная и развитая экономика.
В социальном плане важно отметить, что государственная служба содержится за счет средств налогоплательщиков. Поэтому граждане вправе предъявлять к ней высокие требования. Они оценивают не только то, что законодательство дает служащим, но и то, что оно дает каждому гражданину.
2.На уровне социального слоя государственных служащих определяются нормы, традиции, правила, регулирующие деятельность и поведение кадров.
Государственные служащие образуют социальную группу, отличающуюся рядом особенностей. Среди них: высокий уровень организованности (благодаря развитости организационных отношений и их институционализации в нормативных документах); высокий уровень образованности ; доступ к управленческой информации и ресурсам государства ; благоприятные условия для самоутверждения и самореализации ; обладание властью , присущей профессионалам и др.
Государственные служащие как социальная группа имеют свои корпоративные (групповые) потребности, интересы, цели, которые нуждаются в соответствующем удовлетворении со стороны государства.
В государственной службе как социальном институте на первый план выступает ограничение деятельности и поведения занятых в этой сфере работников рамками санкционированных государством и обществом предписаний. С этой стороны государственная служба характеризуется обычно жесткими требованиями, предъявляемыми к соблюдению норм и ролей административной структуры, активным процессом институционализации (разработки и реализации правовых и социальных норм), стратификации (размещения позиций и ресурсов), регуляции (осуществления власти и доступа к ней).
В настоящее время этот институт активно модифицируется. Одни институциональные нормы возникают заново, другие видоизменяются. В связи с этим актуализируется проблема стимулирования закрепления прогрессивных норм, регулируемых моралью, обычаями, традициями, корпоративными интересами, ценностями. В российской государственной службе назрела необходимость решения многих задач с помощью таких ценностей, как профессиональная честь, неподкупность, нейтральность, добрая репутация и т. д.
Воспользовавшись марксистскими оценками бюрократии, некоторые критики современной государственной службы оценивают ее с позиции «абсолютного зла», очерняя тем самым работу сотен тысяч преданных реформам и обществу добросовестных государственных служащих, возлагая при этом на государственную службу вину за просчеты политиков. Такая критика не способствует укреплению и развитию этой сферы в нужном гражданскому обществу направлении.
Надо отметить также, что сохраняются такие традиции, как неопределенность функций работников государственного аппарата, постоянные «экзамены на лояльность» власти, ограниченность перспектив карьеры, финансовая зависимость служащих от граждан, особенно разбогатевших в ходе приватизации государственной собственности , отсутствие гарантий против произвольных увольнений, недооценка государственной службы в представительных и судебных органах, «личная система» назначений руководителями на должности государственной службы лиц, относящихся к «карьерным» служащим. Актуальным остается преодоление традиций бюрократизма в российской государственной службе.
Таким образом, в государственной службе сосуществуют социальные нормы и ценности, которые отражают не только новый этап ее становления, формирования, но и исторический опыт государственной службы России, воплощенный в различных формах, видах и типах.
3. На уровне отдельного социального статуса государственного служащего. Важным элементом функционирования государственной службы как социального института является обеспечение, поддержание соответствующего социального статуса государственного служащего . Под социальным статусом понимается устойчивое положение внутри системы по отношению к другим индивидам и группам, связанное с определенными правами, обязанностями, ожиданиями. Понятие социального статуса является самостоятельной ценностью, источником разнообразия, поощрения социальной активности, свободы мобильности. Социальный статус ориентирует на занятие более высокого положения в обществе, выбор профессии государственного служащего, формирование соответствующих должностей, продвижение по службе, достижение баланса прав, свобод, обязанностей, ограничений, ответственности.
Особую роль в государственной службе как этической системе играет сам государственный служащий. В этике акцентируется внимание на личностном аспекте морали. Она определяется как специфическое измерение человека. Сформулировано понятие императива - формы и принципа должного поведения, объяснен особый оценочно-императивный механизм осуществления моралью регулирующих функций.
Реализация моральных принципов и норм государственным служащим тесно связана с его пониманием своего особого социального статуса, своего положения в системе государственного управления и в обществе. При этом мораль государственного служащего, в отличие от других граждан, не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, поскольку связана с общественными потребностями.
Таким образом, государственная служба как социальный институт включает три основные группы взаимодействия: государственная служба и общество; кадровый корпус государственных служащих как социальный слой (группа) и общество, государство; государственный служащий и его положение, роль в обществе. Эффективное функционирование государственной службы как социального института зависит от развития и взаимосвязи всех трех подсистем социального института.
В процессе реформирования государственной службы как социального института целесообразно учесть исторические, культурные, национальные и другие особенности России, интересы развития гражданского общества, обеспечить открытость государственной службы, повысить доверие к ней со стороны граждан. С этой целью в качестве основной цели государственной службы выступает служение ее кадров интересам граждан, гражданского общества и государства.
Отчуждение государства от общества. Общество и государство - разные явления. Это было понято далеко не сразу, но уже в XVIII - начале XIX вв., во многом благодаря работам Руссо и Гегеля, это различие было вполне осознано. Государство - часть общества. В то же время оно играет особую роль в обществе, отчуждается от него, приобретая собственное бытие и тенденции развития. Марксистско-ленинское направление в госу- дарствоведении видит суть проблемы отчуждения в том, что «буржуазное государство» с точки зрения этого подхода представляет собой власть эксплуататорского меньшинства. Его представители считают, что создание социалистического государства «трудящегося большинства» ликвидирует социальные основы отчуждения, хотя и признают, что полностью отчуждение ликвидировано быть не может: членский состав государственного аппарата (государственные служащие) не совпадает и не может совпадать с населением страны. Поэтому делается вывод, что отчуждение государства от общества может быть ликвидировано только с упразднением самого государства - в условиях без- государственного коммунистического самоуправления. Иные направления и школы в государствоведении также признают существование проблемы отчуждения. Но при этом утверждается, что современное демократическое государство в целом выражает общие интересы народа, выкристаллизовавшиеся в результате воздействия различных групп давления на государственную власть, и признается неизбежным существование бюрократического аппарата («разумная бюрократия»), необходимого для ведения дел общества. Считается, что преодолению отчуждения государства от общества способствует развитие партиципации - всемерное привлечение граждан к управлению государством, причем это делается не только «снизу», по инициативе граждан, но и «сверху», со стороны самого государства, его органов, должностных лиц на различных уровнях осуществления государственной власти. Государственное управление и «гражданское общество». Одним из сложнейших вопросов государственного управления является проблема отношений так называемого гражданского общества и государства. Концепция гражданского общества - философская идея, рожденная в борьбе против абсолютизма, тесно связана с идеями личной свободы, естественного (эволюционного) процесса регулировния общества (саморегулирования), естественных неотчуждаемых прав человека. Она имеет очень большой демократический потенциал как ориентирующий постулат, но на практике сферу гражданского общества трудно выделить из общества как такового, особенно в современных условиях демократического, социального, правового, светского государства. Управленческая деятельность государства распространяется на самые разные сферы жизни. Государство запрещает некоторые формы конкуренции в экономике, устанавливает стандарты для частных предпринимателей, регулирует политическую деятельность, вмешивается в личную жизнь граждан. Пример тому - вызов в 1998 г. Президента США Клинтона в досудебный орган - большое жюри для допроса о сексуальных домогательствах1. Словом, общества, абсолютно свободного от вмешательства государства, не существует и не может существовать: ведь оно возникало именно для вмешательства, для управления. Суть проблемы - возможность и степень вмешательства государственной власти в дела общества. Под гражданским обществом обычно понимается естественно складывающееся состояние человеческого сообщества данной страны, формирующееся и развивающееся на основе саморегулирования, которое исключает или крайне ограничивает вмешательство государства. Именно отсюда проистекали концепции государства «ночного сторожа», упомянутые выше. В настоящее время считается, что гражданское общество - это: 1) отделенная от государства структура, состоящая из множества ассоциаций, добровольных объединений; 2) сфера реализации общественных интересов, находящихся вне непосредственной деятельности государства; 3) совокупность людей, строящих определенные отношения без вмешательства государства, на основе свободы выбора. Утверждается, что только при существовании гражданского общества возможна демократия, а признаками такого общества являются независимость людей от государства и добровольность их объединения в Не следует смешивать с вопросом об импичменте Клинтону в 1999 г., который был связан, в частности, с обвинением в даче ложных показаний большому жюри. ассоциации для реализации своих интересов19. Обычно считается, что гражданское общество - это все то, что находится за пределами государства и государственного вмешательства (управления), многообразные, не опосредованные государством и правом отношения свободных и равноправных людей, живущих в условиях рынка и демократического правового государства20. Американские политологи X. Линц и А. Степан определяют гражданское общество как «самоорганизован- ные группы, движения и личности, независимые от государства»21. Сам термин «гражданское общество» в том толковании, которое ему придается, не очень удачен. Понятие «гражданин» (в отличие от понятия «человек»), от которого произведен, по крайней мере этимологически, термин «гражданское общество», имеет в своей основе элемент государственности. Термин «гражданин» указывает на связь лица с государством, а не его отделение от государства. Кроме того, само гражданское общество по-разному трактуется в немецкой, французской, американской литературе22. Поэтому, употребляя это понятие, необходимо точно знать, какой смысл ему придается. В частности, итальянские философы Д. Реале и Д. Антисери констатируют, что английские и французские просветители понимали под этим термином «материальные условия жизни»23. Так же, как известно, определял его значение К. Маркс. Создание гражданского общества связывают с определенной ступенью развития: в прошлом - с признанием естественных (а затем иных) прав человека, с уважением человеческой личности, со свободой частной собственности и конкуренции, ликвидацией абсолютизма, демократией на основе правового равенства и т.д., а в современных условиях - обычно с появлением «среднего класса» (об этом часто говорится по отношению к России). Однако отечественные авторы утверждают, что гражданское общество существовало всегда, происходит лишь смена поколений и ценностных ориентиров24. В связи с этим предлагаются различные его классификации от древности до наших дней: идеологизированное, теократизированное, гуманнократия и др., а также типы: конфессиональное, общинное, корпоративное, классовое, свободной ассоциации граждан25. Наконец, ни в прошлом, ни тем более в современных условиях невозможно представить не абстрактно сконструированное, а реальное общество, которое после возникновения государства существовало бы без государственного регулирования. Следовательно, речь может идти о степени и формах вмешательства государства, о весомости разных элементов - саморегулирования общества и государственного вмешательства в этом сочетании. В условиях тоталитарной системы, когда жизнь общества огосударствлена, государственное регулирование приобретает запредельный характер. На первых порах коренной перестройки общества такой подход может дать определенный эффект, но в дальнейшем это приводит к стагнации и часто - к краху, как это произошло со странами тоталитарного социализма и со многими тоталитарными государствами в Африке (как социалистической, так и капиталистйческой ориентации) на рубеже 80-90-х гг. Напротив, если исключить всякое государственное регулирование в обществе (в том числе в сфере экономики, социальных и политических отношений, духовной жизни, в сфере свободы человека и т.д.), что сделать после появления государства практически невозможно, то это приведет к катастрофе. Сочетание саморегулирования общества и государственного регулирования находит свое отражение в специфике конституционных норм, относящихся ко многим сторонам общественного строя. Очень часто заголовки соответствующих глав в зарубежных конституциях (в том числе и африканских, например, Ганы 1992 г.) содержат слово «принципы» («социально-экономические принципы», «руководящие принципы»). Регулирование идет по линии установления принципов, а не императивов. «Гражданское общество» - прогрессивная демократическая концепция, созданная в определенных условиях борьбы против произвола государства. Но это - философская абстракция. Существует реальное общество, которое нуждается в государственном управлении, хотя в какие-то его стороны, элементы, отношения государственное управление не может и не должно вмешиваться. Особенности государственного регулирования различных сторон общественной жизни. Выше уже говорилось, что существуют объективные пределы государственного регулирования. Государство не может вмешиваться в сугубо личные отношения людей (например, определять режим сна, приема пищи, регулировать интимные отношения), не вправе управлять внутренними делами коллективов, например общественных объединений (эти отношения регулируются их уставами). Существуют пределы управленческой деятельности государства и по отношению к обществу. Выше об этих пределах сказано в общетеоретическом плане. Главное заключается не в гражданском обществе и не в естественных правах, а в соблюдении пропорций в производстве и распределении общественных благ, в соблюдении меры вмешательства, что не нарушало бы естественной саморегуляции общества (в тех сферах, где это целесообразно) и вместе с тем позволяло бы исправлять недостатки стихийного развития (в тех сферах, где это возможно и необходимо). Однако этот общий теоретический рецепт может быть применен по-разному. В течение последних двух десятилетий роль государства в обществе пересматривается. Речь идет отнюдь не о возвращении к концепции «ночного сторожа», а об извлечении уроков из тоталитарного и авторитарного прошлого многих стран, в том числе развивающихся, когда на государство возлагались чрезмерные надежды, и об уточнении концепций государства всеобщего благоденствия, когда на него в капиталистической Европе возлагались такие социальные тяготы, которых не выдерживала экономика. Участники международного семинара «Изменяющийся мир управления», организованного Международным институтом административных наук в 1998 г., пришли к выводу, что современное государство «перегружено и раздуто». Хотя, по заявлениям участников семинара, «централизованное планирование рухнуло», избыточность государственного управления сохраняется. Поэтому роль государства меняется. Из производителя и контролера оно превращается в создателя условий и регулятора для частного сектора. Публичное управление все более строится теперь по типу управления частной корпорацией. Государство всеобщего блага (благосостояния) требовало затрат, которые были не под силу экономике. Кстати сказать, в СССР доля государственных расходов в ВВП составляла 64-66%. Не все из них шли на социальные цели, но все же это было «государство благоденствия», если исходить из процентного соотношения. В настоящее время в России, да и в США расходы на социальные цели составляют 35%1 (при этом не надо забывать, что бюджет США, а следовательно, денежная масса расходов на социальные цели почти в 150 раз больше, чем в России). Теперь, как считается, современное государство трас- формировалось в «поддерживающее государство», работающее для блага общества, государство, создающее условия для функционирования общества и оказывающее населению все возрастающие социальные услуги1. Принципы конкретности и соблюдения меры вмешательства действуют неодинаково по отношению к экономике, политике, духовной сфере и т.д. Государственное управление различно в странах с демократическим и тоталитарным строем. Ниже все эти вопросы рассматриваются детально. Здесь же отметим лишь некоторые особенности государственного управления в применении к названным сторонам общественной жизни. Демократическое государство, прежде всего путем принятия соответствующего законодательства, в той или иной степени регулирует экономические отношения. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивая свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Такие положения содержит Конституция РФ, принято соответствующее законодательство. Вместе с тем в современых конституциях нередко отсутствует формулировка о «священной и неприкосновенной частной собственности». Напротив, имеются положения о социальной функции частной собственности, провозглашается, что собственность обязывает, что она должна служить общему благу, допускается национализация частной собственности (обращение ее в собственность государства), обычно при соблюдении трех условий: в интересах общества (а не отдельных социальных групп), на основе закона, принятого парламентом (а не путем декретов правительства или комиссаров), при выплате равноценного, а нередко предварительного возмещения, размер которого в спорных случаях устанавливается судом (а не по усмотрению должностных лиц). Некоторые конституции (Италии, Португалии, Бразилии и др.), законы ряда стран (Египта, Филиппин и др.) предусматривают возможность аграрной реформы - установление предела земельной собственности, принудительное отчуждение излишков (а также земель помещиков-абсентеистов, живущих в городе и не обрабатывающих землю) и распределение их между безземельными, малоземельными крестьянами, сельскохозяйственными рабочими. Национализация частных предприятий и целых отраслей (электротех нической, угольной промышленности, банковских групп и т.д.), аграрные реформы широко проводились и периодически повторяются в отношении отдельных оъектов во всех социалистических, многих капиталистических и развивающихся странах (Австрия, Германия, Египет, Италия, Мексика, Франция, Япония и др.). Все эти меры вмешательства, равно как и приватизация (возмездная или безвозмездная, например, жилья в России, передача государственной собственности частным физическим и юридическим лицам) осуществляются государством, государственной властью (на основе закона). Наряду с общим принципом свободы хозяйственной деятельности государство устанавливает также определенные ограничения для свободы гражданского оборота отдельных видов собственности (оружия, ядов, наркотиков), определяет объекты исключительной государственной собственности (в социалистических странах их перечень был всеобъемлющим), запрещает некоторые формы предпринимательской деятельности, разрешает отдельные естественные монополии (например, Газпром или энергетические системы в России). В собственности государства во всех странах находятся огромные материальные ресурсы (в некоторых странах - вся земля, природные ископаемые, оборонные заводы, ежегодный государственный бюджет). Не только в социалистических, а теперь в капиталистических и развивающихся странах применяется государственное планирование (прогнозирование экономического развития со стороны государства), хотя в последние десятилетия наметился отказ от него. Пятилетние и иные планы принимались в Великобритании, Франции, Японии, Индии, Египте, Алжире, многих других странах. Правда, в демократических странах они обычно не устанавливали каких-либо заданий по номенклатуре продукции, не предусматривали возможности наказания за невыполнение плана (лишение премий работников и гораздо более строгие меры в отношении руководителей), а представляли собой систему финансовых рычагов и поощрительных мер (государственные инвестции, налоговые льготы и т.д.), призванных обеспечивать экономический прогресс. В отличие от директивного планирования в тоталитарных социалистических странах это индикативное, ориентирующее планирование. В России среди ученых-экономистов продолжаются споры по вопросу о промышленной политике. Одни уверены, что все расставит по своим местам рынок. Другие придерживаются противоположной точки зрения. Есть сторонники проведения пассивной промышленной политики, а есть желающие активно воздействовать на производство. Первые считают, что экономическая политика государства должна быть социально направлена, чтобы «ломка» не приводила к ухудшению материального положения населения. Вторые исходят из того, что всякая перестройка связана с временными издержками, и советуют признать приоритетные направления в экономике (космос, наука и др.) и всячески поддерживать их, создавая им лучшие условия для выживания в рынке. Эти отрасли затем поднимут остальные. Осуществить поддержку приоритетных отраслей можно путем налоговой политики, субсидий, введения повышенных пошлин на аналогичную зарубежную продукцию. На первом этапе такая поддержка необходима, но в дальнейшем следует вовлекать эти отрасли в конкуренцию, урезать субсидии, открывать рынок для импортных товаров26. Силу вмешательства государства в экономику показывает опыт США, где широко используются индивидуалистические подходы27. Однако и в США в начале века в борьбе с монополизмом по решению суда была расколота почти на три десятка фирм рокфеллеровская «Стандарт ойл», в 1984 г. телефонный спрут АТиТ был разделен на семь частей. В 2000 г. аналогичная участь постигла империю самого богатого человека планеты Б. Гейтса - его компьютерную компанию «Майкрософт». В государственном управлении экономикой произошли качественные изменения. Нигде в мире, по утверждению американского автора Г. Шварца, не встретишь «абсолютно нерегулируемой, бесконтрольной рыночной экономики»28. В результате названных и иных мер государственного управления в развитых капиталистических странах создана социально ориентированная рыночная экономика. К этому выводу пришли лидеры мировой социал-демократии. Государственное управление распространяется на социальные отношения в обществе, т.е. государство проводит определенную социальную политику, в связи с чем утвердилось его понимание как социального. При определении социальной политики государство учитывает прежде всего интересы доминирующего класса (социального слоя), принимая, однако, во внимание интересы и других слоев населения. Оно предоставляет преимущества определенным социальным группам (в Китае, например, городскому населению по сравнению с сельским в избирательных правах), «среднему классу», предпринимателям (в Италии, Франции, Японии и др.). Государство оказывает фи нансовую поддержку крупным партиям, обычно получающим на выборах не менее 2-3% голосов избирателей. Оно вводит противоборство социальных слоев, групп давления в определенные рамки. Если этого не делать, то, например, шахтерские пикеты на транспортных магистралях России, хотя шахтерские требования о выплате заработанных денег совершенно справедливы, могут привести к параличу экономики, анархии в стране (перекрытие движения на важнейших железнодорожных магистралях в 1998 г. в ряде случаев приобретало массовый и длительный характер). Разрешая экономические забастовки работников, государство запрещает политические забастовки, всеобщие забастовки, забастовки солидарности, забастовки определенных категорий государственных служащих (такие забастовки могут парализовать государственное управление), забастовки на предприятиях жизнеобеспечения (снабжение водой, газом, электричеством), некоторых видов транспорта и т.д. Одновременно государство ограничивает права предпринимателей, иногда запрещая им массовые увольнения (локауты) в случае забастовок, частичные увольнения без согласия профсоюза, произвольное закрытие предприятий. В некоторых государствах, например Конституцией Швейцарии"1999 г., одновременно разрешены и экономические забастовки, и локауты. Государство регулирует другие формы протеста и давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. Выше уже говорилось об этом. При нарушениях порядка полиция применяет силу, разгоняя незаконные демонстрации. В тоталитарных странах запрещена всякая оппозиция. Ее выступления рассматриваются как антигосударственная деятельность и караются в соответствии с уголовным законом, а то и путем прямых расправ. Известны кровавые расправы с демонстрантами и бастующими в 60-х гг. в Новочеркасске (СССР), в Гданьске (Польша), в конце 80-х гг. на площади Таньаньмынь в Китае, в начале 90-х гг. в столице Таиланда, когда около 400 участников демонстрации молодежи и студентов были убиты и более 1000 ранены. В демократических странах (например, в Индии) тоже имели место события подобного рода. Вторая сторона социальной деятельности государства включает выполнение «общих дел», т.е. вопросов, касающихся общества в целом, о чем уже говорилось. Государство регулирует политические отношения в обществе. Государство - часть общества, а более точно - его политической системы, о составе которой сказано выше. Государство занимает в институциональном компоненте, политической системе особое место. Будучи ее частью и испытывая воздействие других звеньев системы (например, партий), оно путем установления правовых норм, а также неправовыми методами осуществляет регулятивную деятельность по отношению к ним. Государство разрешает или не разрешает деятельность определенных партий и общественных объединений. Государство поддерживает одни партии и стесняет деятельность других. Это имеет место и в том случае, если конституция признает свободу политической оппозиции. Правящая партия всегда в какой-то мере использует властные рычаги, чтобы препятствовать оппозиции прийти к власти. Однако в условиях демократии государство отнюдь не стремится ликвидировать всякую политическую оппозицию. Только немудрая государственная власть делает это. Проницательные руководители государства понимают, что оппозиция полезна для общества. Она указывает на его «болевые точки», и чем успешнее будет их лечение, тем больше шансов у правительства сохранить свое пребывание у власти, избежать революционных потрясений. Если же запрещать политическую оппозицию, загоняя болезни общества внутрь, то последствия могут быть катастрофическими. Наряду с партиями государство поддерживает или стесняет деятельность других общественных объединений, разрешая или запрещая им участие в политике. Во многих демократических странах под участием в политике понимается прежде всего участие в избирательной борьбе, выдвижение собственных кандидатов, предвыборная агитация и т.д. Такое участие запрещается, например, социально-экономическим объединениям, в частности, профсоюзам. Чтобы участвовать в политике, нужно вступать в партии. Государство оказывает определяющее воздействие на политический режим в обществе. Использование демократических или авторитарных методов осуществления государственной власти, по существу, создает тот или иной политический режим в стране, хотя, как будет показано ниже, деятельность только государства не исчерпывает природу политического режима. Важное значение имеет деятельность других политических институтов, например партий, особенно правящей. Наконец, существуют тесные прямые и обратные связи государства с идеологическим компонентом политической системы, т.е. с духовной сферой жизни общества. Выработанные многовековым опытом общечеловеческие ценности входят в состав правовых (регулятивных) норм, создаваемых государством. В то же время в некоторых странах была установлена государственная идеология (марксизм-ленинизм, нкрумаизм в Гане и мобутизм в Заире - по имени их президентов, панча-сила в Индонезии, рукунегару в Малайзии и т.д.). Соответствующие положения были закреплены в конституциях, иных правовых актах. В Конституции КНР 1982 г. говорится об идеях Мао Цзэдуна, в Конституции Вьетнама 1992 г. - Хо Ши Мина, в Конституции КНДР 1972 г. - об идеях чучхе. Поддерживая определенную идеологию, государство противодействует другим идеологическим и религиозным течениям, запрещает пропаганду человеконенавистнической идеологии (например, расизма), идей классовой диктатуры, деятельность некоторых религиозных сект. Из сказанного выше следует, что ни в одной стране не существует такого общества, которое в экономикие, политике, духовной и иных сферах жизни было бы независимо от государства. «Гражданское общество» - научная абстракция, призванная ограничивать своеволие государства. Подобно тезису о естественных правах человека или разделению властей, «гражданское общество» - важнейший демократический принцип. Конечно, во всех сферах общественной жизни есть определенные области саморегулирования (конкуренция в экономике, процессы естественной миграции между социальными группами в сфере социальных отношений, возникновение (создание) и исчезновение (самороспуск) общественных объединений в политике, возникновение идеологических взглядов, концепций, теорий в духовной жизни общества и т.д.). Но, во-первых, это не какое-то отдельно стоящее гражданское общество наряду с «просто обществом», во-вторых, государство воздействует и на те отношения, которые относят к сфере гражданского общества, стимулируя одни из них, способствуя в определенном отношении и ограничивая другие, запрещая, как нелегальные, третьи. Занимаясь управленческой деятельностью, государство несет ответственность перед обществом, перед народом по поводу использования политической власти29. Оно несет также определенную ответственность перед мировым сообществом, что регулируется публичным международным правом. Интересам современного общества соответствует не его отрыв от государства, в том числе путем применения научных абстракций, а сочетание саморегулирования и регулирования со стороны демократического социального, правового, светского государства.
Структуру общества образуют устойчивые и повторяющиеся взаимодействия. В структурной композиции общества можно выделить три уровня, причем каждый последующий уровень организует и упорядочивает предыдущий (рис. 12):
- ? первый, базовый, структурный уровень общества составляют статусно-ролевые позиции, определяющие формальные и неформальные взаимодействия индивидов. Чем больше в обществе статусно-ролевых позиций, тем оно сложнее;
- ? второй структурный уровень образуют социальные институты, общности, организации, упорядочивающие и связывающие между собой статусно-ролевые позиции, обеспечивающие их воспроизводство;
Рис. 12 .
Третий, социетальный уровень представлен культурой и политической властью, которые оказывают влияние на все элементы системы.
Рассмотрим механизмы взаимодействия данных уровней.
Культура объединяет в единое целое общество (социальные институты) и человека как носителя социальных статусов. Она задает общую направленность развитию институтов изнутри, т. е. на основе ценностей, целей и интересов человека, сформировавшегося в определенной культурной среде. В свою очередь, индивид осваивает ожидаемые от него ролевые модели поведения и учится безболезненно переходить от одной статусной позиции к другой, выполняя в течение дня роли сына, пассажира, студента, покупателя, друга, брата, зрителя и т. д.
Кроме культуры, в поддержании единства всех структур общества немаловажную роль играет политическая власть, опирающаяся на закон, обладающая правом на насилие и множеством других рычагов воздействия (экономических и политических), позволяющих ей добиваться проведения своей воли в тех случаях, когда воздействия культуры уже недостаточно и нормы морали требуют нормативной поддержки. Политическая власть регулирует взаимодействия различных социальных сил, нейтрализует групповые конфликты, предотвращает кризисные явления, узаконивает деятельность формальных институтов, групп и организаций. Ее роль в современном обществе столь велика, что кризис политической
власти способен привести к распаду общества. Так культура и политическая власть влияют на другие структурные уровни и элементы, обеспечивают их единство и целостность и укрепляют тем самым общество.
Общество предстает перед нами как сложная система, состоящая из взаимосвязанных между собой и упорядоченных элементов, само- воспроизводящаяся и саморазвивающаяся за счет внутренних и внешних взаимодействий, во время которых происходит обмен энергией, веществом и информацией, саморегулирующаяся за счет перегруппировки и переориентирования социальных взаимодействий и отношений.
Не всякое целое является системой, для этого необходимо наличие единого механизма функционирования. Таким механизмом общество обладает. «Социальные системы, - пишет Т. Парсонс, - это системы, образуемые состояниями и процессами социального взаимодействия между действующими субъектами... Это системы открытые, находящиеся в состоянии постоянного взаимообмена на входах и выходах в окружающую среду.. .»‘
Любая система стремится к самосохранению и для этого выполняет функции, каждая из которых также может рассматриваться как специфическая системная характеристика общества:
- ? функция адаптации к внешней среде (приоритеты в ее реализации принадлежат экономическим институтам);
- ? целедостижение (самоконтроль) - поддержание своей целостности за счет обратного воздействия на окружение, осуществляемого сознательно и целенаправленно (ведущая роль в реализации этой функции принадлежит политическим институтам);
- ? функция поддержания образца - способность системы воспроизводить себя, сохранять внутреннюю структуру (ведущую роль в ее осуществлении играют институты образования, семьи);
- ? интегративная функция - сплочение индивидов вокруг единой системы ценностей.
Выполняя эти функции, общество создает достаточный запас прочности, способно поддерживать равновесие, формирует условия для безболезненного включения всех новообразований в ранее сложившуюся систему связей и отношений.
Социальный механизм государственного управления
Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления в данном курсе лекций подразумевается совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть.
Иными словами, это механизм социального «насыщения» (наполнения) государственного управления, благодаря использованию возможностей которого оно приобретает желаемую обусловленность, обоснованность и эффективность.
Социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, реформаторских и контрреформационных процессов, уровнем социальной, нравственной и духовной зрелости людей, формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национально-исторических традиций, обычаев и нравов.
Практическое осуществление государственного управления всегда обусловлено историческим этапом развития определенного общества, его культурой, экономической, политической и правовой зрелостью, господствующими в нем идеалами и ценностями, одним словом, состоянием внешней среды государственного управления. Уровень эффективности и характер государственного управления находится в прямой зависимости от состояния общества. Каков уровень развития общества, таково и государство. Поэтому государство достигает свои цели с использованием того социального механизма, который возможен в данном обществе, то есть предопределен им.
Социальный механизм диктует необходимость определения для каждого управленческого явления егосоциальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственно-управленческих феноменов может подчас приобретать сугубо формальный характер. Вроде есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты управления не наступают.
Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления определяютсяобъективными потребностями общества в целенаправленном, организующе-властном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов.
Общественные потребности в управлении проявляют себя, прежде всего какуправленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их в определенной субъективной форме. Интересы побуждают человека, коллективы людей к осмыслению сущности и структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае - к использованию управления для обеспечения своих потребностей.
Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливаютуправленческие цели , в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это - цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей в управлении.
Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей участников управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти.Управленческие решения - это социальные акты, в которых в логической форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.
Следует заметить, что сами решения, за небольшим исключением (решения по кадровым, финансовым и ряду других вопросов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются таковыми. Они несут в себе «заряд» запланированных, предполагаемых, задуманных, желаемых воздействий, но, чтобы последние реально осуществлялись, нужны конкретныедействия (активные усилия) государственных органов, должностных лиц и граждан по практической реализации соответствующих решений. Только путем действий (деятельности) указанных в решениях исполнителей возникают намеченные взаимосвязи между государственными органами и управляемыми объектами, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управленческие действия связаны не только с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл. Имеются в виду так называемые организационные мероприятия (сессии, совещания, конференции, оперативки и т.д.), посредством которых происходитколлективное согласование определенных действий, которое по значению может приравниваться к управленческому решению.
Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении или, иными словами, в сохранении, упрочении и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей. Анализ и объективная оценка результатов управления, соотнесение их с потребностями, интересами и целями управления позволяют выявлять меру удовлетворения этих потребностей и интересов, целесообразность, обоснованность и эффективность управления, смыслвновь возникающих потребностей, интересов и целей, актуальность и содержательность разрабатываемых управленческих решений и рациональность предполагаемых действий.
Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть выражен через следующую опосредованную государством единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений: «потребности ® интересы ® цели ® решения ® действия ® результаты» .
Результаты есть возврат по принципу обратной связи к потребностям - удовлетворение последних.
Цепь данных общественных явлений позволяет решать ряд теоретических и практических проблем государственного управления. Она раскрываетобъективную основу управления,переход объективного в субъективное, субъективное выражение управления, еговозврат в объективное в процессе реализации управления.
Известно, что потребности в государственном управлении, отражающиеобъективные процессы и закономерности функционирования и развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через сознание людей, получаютсубъективное проявление в интересах и целях. Значит, явления«потребности ® интересы ® цели» характеризуют объективную основу управления и звенья ее перехода в субъективное. Взаимосвязанные здесь явления обобщают и воплощают в себе запросы общества в государственном управлении и оказывают постоянное влияние на его содержание, формы и другие свойства. Они непрерывно сигнализируют о себе и побуждают государственные органы к принятию определенных управленческих решений и осуществлению управленческих действий.
Субъективный момент управления наиболее явственно предстает в следующих звеньях цепи «цели ® решения ® действия» , где цели предстают уже как осознанные, подготовленные к формулированию в решениях. Здесь сполна начинает действовать субъективный фактор со своими волевыми, теоретическими, организационными, регулятивными, стимулирующими и другими способностями. Его решения и действия направлены на обеспечение достижения общественных целей, интересов и потребностей.
В рассматриваемой цепи «интересы ® цели» в их двуедином качестве объективного и субъективного служат звеньями перехода через известные социально-психологические факторы (мотивы, установки, воля) объективного в субъективное, а звенья «действия ® результаты», материализующие активность субъективного фактора, являются «обратным» переходом субъективного в объективное. Звено (явление) «результаты» характеризует целесообразность и эффективность управления, меру реального удовлетворения управленческих общественных потребностей и интересов и достижения поставленных целей управления.
Цепь указанных общественных явлений указывает далее на звенья, посредством которых осуществляетсяучастие управляющей и управляемой систем в формировании и реализации государственного управления. Управляемая система влияет на государственное управление посредством выдвижения своих потребностей, интересов и целей, которые и становятся важнейшим, определяющим условием и фактором содержания управления, а часто и способов его реализации. Она же принимает на себя управляющие воздействия государственных органов и оценивает их результативность. Управляющая система наиболее конкретно выражает себя в «решениях ® действиях», в которых, собственно, и заключается смысл управления.
Цепь «потребности ® интересы ® цели ® решения ® действия ® результаты» привлекает также вниманиек комплексу внешних и внутренних факторов , обусловливающих характер, содержание и формы активности управляющей системы. Так, ее внутренняя организация (взаимосвязи внутри системы) подчинена задачам создания предпосылок для выработки наиболее обоснованных решений, осуществления эффективных действий и достижения их высоких результатов. Внешняя же организация управляющей системы (комплекс взаимосвязей с управляемой системой и другими управляющими системами общества) призвана обеспечивать постоянное и оперативное восприятие ею общественных потребностей, интересов и целей, своевременное и объективное реагирование на результаты управления - преобразование управляющих воздействий в новые формы, методы, уровень различных видов производительной человеческой деятельности, т.е. в прирост национального богатства.
Задание 2.3.1.
Из предложенных определений выберите те, которые раскрывают понятие социального механизма государственного управления:
Социальный механизм госуправления - это механизм «социального насыщения» государственного управления, благодаря которому государственное управление становится адекватным общественным потребностям и эффективным;
Социальный механизм госуправления - это совокупность отношений и процессов, обеспечивающих функционирование государственного аппарата;
Социальный механизм госуправления - это совокупность общественных институтов, отношений и процессов, благодаря которым государственные решения выполняются в обществе;
Социальный механизм госуправления - это вспомогательные и организационно-технические средства, обеспечивающие функционирование органов государственного управления.
Варианты ответа:
________________________________________________________________________________________________
Представительство интересов в государственном управлении
Одним из важнейших элементов социального механизма государственного управления, который всегда связан с обществом и отражает его запросы, является система представительства интересов . С ее помощью происходит коррекция государственных решений, учитывающих интересы тех, кого они затрагивают.
Основным объектом воздействия института представительства в системе государственного управления являются органы государственной власти. Представительство должно обеспечивать тесную связь общества с государственным управлением, предотвращать стагнацию государственного управления.
Система социального представительства в процессе государственного управления выполняет две функции :
посредничество между государством и гражданами по вопросам защиты их интересов;
коррекцию государственных решений как на этапе их подготовки, так и в процессе их реализации.
Система представительства состоит из двух подсистем (видов). Первая - политическое представительство, оформленное через прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти. Вторая - функциональное представительство - через разветвленные связи между государством и группами интересов, прямо не опосредованное политическими выборами.
В теории различают два взаимообусловленных, но все же различных пути представительства интересов: 1) представительство в рамках избирательных систем и электорального процесса, где ведущую роль играют политические партии; 2) прямое, или функциональное, представительство, где основными движущими силами являются организованные группы.
________________________________________________________________________________________________
Задание 2.3.2.
Какие функции выполняет система представительства в государственном управлении:
a) разрабатывает и принимает законы;
b) осуществляет посредничество между гражданами и государством;
c) определяет основные направления государственной политики;
d) корректирует государственные решения.
________________________________________________________________________________________________
Конфликты в государственном управлении
Конфликты в государственно-административной сфере являются одной из самых многочисленных групп социально-политических конфликтов. Они не являются чем-то случайным, а носят системный характер и представляют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов. Конфликты присущи социальному механизму государственного управления как на фазе разработки государственной политики, так и на этапе ее реализации.
Источники конфликтов многочисленны. Главные из них: иерархичность структуры управления , порождающая конфликт между властвующими и подчиняющимися; нечеткая организация структуры власти и разграничения полномочий государственных служащих; слабая работа с персоналом. Конфликты заложены и в самих технологиях управления. Они возникают также вследствие несовершенства информационного обеспечения государственного управления.
Основные группы конфликтов:
конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);
конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и отдельной партией);
конфликты между ветвями власти;
конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;
конфликты между государством и личностью.
Конфликты при определенных условиях могут приводить систему государственного управления в качественно новое состояние - политический кризис .
Конституционный кризис является проявлением ослабления государственности как таковой. Он сигнализирует о необходимости укрепления государственности. Конституционному кризису предшествуют конституционные конфликты, рожденные самой действующей конституцией, а также конфликты органов государственного управления с конституцией.
Правительственный кризис - это потеря правительством опоры в обществе. Он может выражаться в том, что часть кабинета министров и кабинет министров в целом перестает быть проводником политической линии, одобренной парламентом (или президентом, в зависимости от формы правления). Симптомы правительственного кризиса проявляются также, когда оно лишается лояльности со стороны административного аппарата, призванного исполнять распоряжения правительства.
Правительственные кризисы чаще всего происходят в тех странах, где они формируются на многопартийной основе.
Парламентский кризис - довольно распространенное явление в практике государственного управления. Он может быть чрезвычайным и обыденным явлением. Предрасположенность парламентов к кризисам объясняется самой их природой, предполагающей столкновение интересов.
Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления .
Чаще всего эти конфликты появляются в переходный период, когда имеется мощное воздействие оппозиционных сил. Появляются «мятежные» ведомства или отдельные лидеры.
Чаще всего эти конфликты подавляются с помощью рычагов вертикального давления и механизмов персональной ответственности государственных чиновников или путем реорганизации административных структур.
Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов.
Главным источником конфликтов между государством и государственными предприятиями является взаимоисключающее желание сторон: государства - влиять, а предприятия - быть независимым.
Конфликты между государством и частными предприятиями более сложны и связаны в основном с качеством политики и методов государственного регулирования экономики.
Урегулирование конфликтов этого рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора. Конфликтность может снижаться с помощью создания коалиций между государством и бизнесом с целью решения конкретных экономических и социальных проблем совместными усилиями.
Конфликты между госорганами и другими организационно оформленными звеньями управления.
К организационно оформленным звеньям управления могут относиться, например, «директорский корпус», группа давления ВПК, ТЭКа, аграрное лобби и т.д.
Основной способ разрешения конфликтов подобного рода - переговоры.
Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней.
Основная их причина - неточные, неопределенные нормативные характеристики их прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений. Отчасти эту проблемы снимают договоры. Но основное направление снижения такого рода конфликтности - совершенствование нормативной базы и решение споров через суд.
Внутриорганизационные конфликты .
Это конфликты характерные для любых организаций. Они связаны с уровнем рациональности структуры управления и типом организационной культуры.
Разрешаются эти конфликты с помощью совершенствования структуры и формирования позитивной организационной культуры.
Конфликты между государством и населением.
Основная причина - потеря доверия со стороны населения. Крайняя форма проявления - гражданское неповиновение: массовые протесты, забастовки. Еще более опасно создание альтернативных структур. В этой ситуации обостряется проблема легитимности власти.
Главное направление конфликтности такого рода - формирование и реализация государственной политики, отвечающей интересам большинства, и разъяснительная деятельность государства.
Конфликты между чиновниками и гражданами.
Основной источник конфликтов такого рода - постоянно воспроизводящиеся противоречия между плюрализмом политической сферы и целостностью государственной власти.
________________________________________________________________________________________________
Задание 2.3.2.
Какова роль типичных конфликтов в административно-государственной сфере и в чем заключаются способы их разрешения?
________________________________________________________________________________________________
Итоговое задание по теме 2
Заполните пропущенные позиции в логической схеме влияния факторов внешней среды на систему государственного управления
________________________________________________________________________________
Выводы
1. Внешнюю среду государственного управления можно классифицировать по двум основаниям: 1) по степени и характеру влияния - на среду непосредственного и косвенного воздействия; 2) по времени существования и функционирования - на исторически устойчивые и исторические изменчивые факторы внешней среды.
2. Природная составляющая должна характеризоваться в той части, которая находится в непосредственном взаимодействии с обществом, т.е. в части размещения и использования природных ресурсов.
3. Этническая составляющая внешней среды дает энергию, направленную на укрепление государства, чувство патриотизма, а также усиливает одаренность населения, но в то же самое время создает ряд угроз, в т.ч. опасность межэтнических конфликтов, и разность в культурных укладах народов, которая может противодействовать эффективному действию правовых норм.
4. Социокультурная сфера создает «духовный стержень» системы государственного управления. Это возможно только тогда, когда идеологической, а вслед за ней и политической основой государства является не провозглашенные кем-то идеи, а существующие в самом обществе прочные ценностные, в частности нравственные, устои.
5. Базовым элементом социально-политической группы факторов внешней среды является институт верховной власти, отражающей принцип, принимаемый нацией за объединительное начало.
Результаты муниципального управления наглядно видны в состоянии муниципального хозяйства и благосостоянии населения в социальной и духовной сфере, в общественной безопасности (правопорядке) и в других сторонах жизни муниципального образования. Существуют три уровня критериев эффективности муниципального управления: а) общая социальная эффективность; б) эффективность организации и функционирования муниципального управления; в) эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц. Показателями общей социальной эффективности муниципального управления конкретного муниципального образования являются уровень и качество жизни населения.
Показателями эффективности организации и функционирования субъекта муниципального управления являются следующие группы: а) финансовые затраты на содержание субъекта управления); б) экономия труда и материалов в системе управления; в) затраты времени на выполнение отдельных операций и всего процесса управления. Эффективность деятельности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется степенью достижения целей и выполнения конкретных задач, поставленных в Уставе, а конкретного должностного лица - выполнением в полном объеме требований должностной инструкции.
Понятия общества и государства не совпадают ни по происхождению, ни по объему. Формирование общества длилось сотни тысяч лет. В первобытном обществе не было никакого государства. Все отношения между людьми регулировались неписаным правом.Государство возникает примерно шесть тысяч лет назад. Таким образом, общество существовало без государства больше тридцати тысяч лет. По объему понятие общества шире понятия государства. Общество включает в себя четыре большие сферы: экономическую, духовную, социальную и политическую. Государство входит в политическую сферу и является ее ядром.Возникновение государства есть закономерный процесс исторического развития.Государство возникло из общества и превратилось в самостоятельный орган, стоящий над обществом и вместе с тем взаимодействующий с ним. Поэтому нередко понятия государства и общества рассматривались как синонимы. Но раз государство возникло на определенном этапе развития общества, оно не может не взаимодействовать с ним. Как свидетельствует опыт истории, это взаимодействие носит очень сложный характер, отражающий сложные и противоречивые процессы развития самого общества. Дело в том, что в обществе живут и действуют индивиды, преследующие свои интересы, которые не всегда совпадают с общими интересами. Уровень взаимодействия государства и общества - процесс сложный и многомерный. Взаимодействие общества и государства - явление закономерное и естественное, ибо без такого взаимодействия не было бы ни общества, ни государства. Но должны существовать определенные пределы взаимодействия.
Загрузка...
