ВВЕДЕНИЕ 3
1. Понятие, сущность и содержание административной реформы 5
2. Этапы проведения в России административной реформы 8
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 18
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ 20
ВВЕДЕНИЕ
На современном этапе развития нашего общества ярко выражены новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства, его органов и общества. В ряде стран в результате этого стало необходимостью, проведение административных реформ.
И, безусловно, осуществление данных реформ требует огромных усилий и четко распланированных действий. Мероприятия и этапы реализации административной реформы должны быть добросовестно и тщательно выверены и последовательно реализованы. В свою очередь, от хорошо продуманных действий, связанных с проведением административной реформы, зависит и достижение ранее поставленных целей.
Административная реформа определяет следующие свои направления: по масштабу и по эффективности воздействия на деятельность системы государственного управления, а также по особенностям и специфике осуществления регулирования правовой системы. Вопросы регламентации деятельности исполнительных органов власти в сфере правового регулирования наименее разработаны в научном плане: пересмотр полномочий, исключение дублирования, излишних функций; а также стандартизации государственных услуг и управления по результатам.
Данные преобразования должны простимулировать сокращение административного давления на деятельность предпринимателей, наведение необходимого порядка в сферах, в которых существует переизбыток государственного вмешательства. Определить действенность деятельности государства можно не широтой охвата контролируемых им сфер, а, в большей мере, объективным соблюдением интересов современного общества, эффективностью политических и правовых механизмов в стране.
Административная реформа, в рассматриваемом случае, определяет, в первую очередь, предпосылки создания оптимальной системы государственного управления. Результативная государственная власть, в свою очередь, определяет конкретный способ решения неотложных социально-экономических проблем, для улучшения уровня жизни населения нашей страны.
Цель данной контрольной работы - проанализировать результаты проведения административной реформы в нашей стране, а также выявить основные проблемы реализации реформы.
В соответствии с поставленной ранее целью контрольной работы и её структурой можно поставить определенные задачи:
Рассмотреть и проанализировать теоретические основы административной реформы в России на современном этапе ее развития;
Определить понятие, сущность и содержание административной реформы;
Раскрыть этапы проведения в России административной реформы;
Выявить и изучить направления развития концепции административной реформы в России и ее итоги
1 Понятие, сущность и содержание административной реформы
Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, определенный порядок в ее отношениях с обществом - данные преобразования представлены в большом количестве. Но отнести к классу административных реформ можно только базирующиеся на законных основаниях и проводящиеся высшими органами власти в виде существенных преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти.
Если обратить внимание на происхождение термина "административная реформа", то очевидно следующее: это совершенствование чего-то в определенной области знаний, сфере общественной жизни, которое осуществляется администрацией или по ее распоряжению. Учитывая уже указанное определение, кратко административную реформу следует определять как совокупность мероприятий, проводимые государственной властью и направленные на осуществление преобразований в исполнительном аппарате государства - государственной администрации, ее форм, функций и методов деятельности. В данной реформе, как правило, объект и субъект направленных на преобразование действий в большинстве случаев совпадают.
Административная реформа преимущественно основана на принципах прагматизма и, конечно, целесообразности. Абсолютно все действия, которые проводятся в рамках данных реформ, способствуют развитию доступности информационных ресурсов о деятельности государственных органов, а также укрепляют законность в России. Их основная цель - создать внутреннюю политику Российской Федерации более эффективной и обеспечить ее повсеместную и высокую конкурентоспособность за пределами.
Определяющими задачами российской административной реформы являются:
Становление и возрастание роли исполнительной власти в системе государственного управления;
Преобразование структуры органов данной власти на федеральном и региональном уровнях;
Строгое соблюдение государственными служащими законности;
Стандартизация государственных услуг и изменение последовательности их предоставления;
Укрепление взаимоотношений и улучшение взаимодействий между государством, бизнесом и гражданами;
Предоставление публичных услуг высокого качества населению;
Обеспечение права граждан на объективную информацию.
Аналогично следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в России - государственные услуги и обеспечение наглядности, подотчетности и доступности населению информационных ресурсов исполнительной власти.
Как правило, государственная услуга, не совсем привычное для нашей управленческой практики понятие. А соответственно "услугу" следует представлять как действие органа исполнительной власти по отношению к конкретному гражданину, организации, юридическому лицу, которые, в свою очередь, чаще всего самостоятельно обращаются в соответствующий орган исполнительной власти по поводу реализации своих прав, закрепленных в законе.
Именно из этого следует, данное указанное действие органа исполнительной власти и есть предоставление или оказание государственной услуги. Для эффективного предоставления государственных услуг необходима высокая осведомленность гражданского общества о деятельности органов исполнительной власти.
Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и субъекты Российской Федерации. Были введены новые проекты. Так, например, создан Интернет-портал "Государственные услуги ". Данных портал, в первую очередь, формирует единство информационной справочной системы для получения сведений обо всех услугах, предоставляемых на территории региона органами власти. В нем уточняются места предоставления услуг, с указанием времени работы, перечень необходимых документов для получения нужной услуги, а так же при необходимости госпошлина.
Особо значимым является то, что созданный властями информационный банк обеспечил полноценное взаимодействие всех органов власти. В настоящие время заключены договора с 49 территориальными органами федеральной исполнительной власти, обязующиеся информировать граждан о предоставление 340 государственных услуг. Данные доступны через сеть Интернет.
Безусловно, стоит обратить особое внимание на влияние, которое непосредственно оказывает деятельность конкретных чиновников и, конечно, на оптимизацию контролируемых и выполняемых ими функций. Очевидно, что именно государственные и муниципальные служащие в основном определяют ход административной реформы.
Следовательно, у наших граждан зачастую возникают сомнения по поводу добросовестного выполнения госслужащими их должностных обязанностей. Но вопреки вышесказанному наше общество не до конца готово к активным взаимоотношениям с органами власти, контролируя их деятельность, связанную с обсуждением и принятием важных решений.
Достичь оптимального взаимодействия органов власти и граждан можно лишь путем создания действенных механизмов, которые будут обеспечивать влияние граждан посредством различных общественных объединений. К числу таких механизмов, согласно административной реформе, относятся:
Проведение публичных обсуждений по поводу подготавливаемых и в дальнейшем реализуемых решений;
Консультации с гражданами, представителями определенных организаций, деловыми сообществами на ранних стадиях подготовки их прав и законных интересов;
Реализация общественной экспертизы решений социально-значимого характера, принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления;
Включение в состав рабочих структур и групп по подготовке и надзору нормативных правовых актов определенных представителей гражданского общества;
Создание общественных советов с участием граждан при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.
Таким образом, важнейшим компонентом административной реформы, обеспечивающим ее эффективность, должен являться постоянный контроль над состоянием общественного мнения и настроем на готовящиеся изменения в ходе реформы, а так же контроль, как отдельных плановых мероприятий, так и в целом административной реформы.
2Этапы проведения в России административной реформы
Административная реформа в Российской Федерации проходила определенные этапы, отличающиеся друг от друга по целям реформирования и по формам, способам информационной поддержки.
Период осуществления административной реформы в России насчитывает примерно двадцать лет.
Общепринято, что существуют следующие основные этапы административной реформы в Российской Федерации:
Первый этап (1990--1993 годы) характеризуется несогласованностью в системе государственного управления, базирующейся исключительно на единой и централизованной власти, и принципе разделения властей, федеративном устройстве государства. Данный этап, в первую очередь, основывается на хаотичных административных изменениях и, по мнению Л. В. Сморгунова, осуществлялся под лозунгом "трех Д"-десоветизация, департизация и деидеологизация. Департизация и деидеологизация, бесспорно, требовали коренных кадровых преобразований. Этот процесс основывался на высоком уровне знаний, квалификации и профессионализма.
Также в стране было характерно резкое возрастание числа госслужащих. Следовательно, закреплялось разделение на партийные и государственные должности и происходило зарождение политически нейтральной государственной службы.
Касаемо десоветизации, правительство Е.Гайдара предпринимало определенные меры, направленные на внедрение универсального рынка- условия резкого, быстрого и коренного изменения, в первую очередь, государственной идеологии. Содержание информационного потока было направлено на исключение общепринятых и исторически сложившихся советских традиций.
Четко продуманные действия по реформированию системы государственной власти отсутствовали, следовательно, появилось внутреннее противоречие, усугубляющее в целом дезориентацию в сфере общественной жизни.
Данный этап окончился глубоким кризисом в политической сфере: законодательной власть противостояла исполнительной власти, было необходимым принятие новой конституции.
На втором этапе (1993--1999 годы) формировалась правовая база демократического государственного управления. Для последующего проведения административных преобразований необходимы были новые положения. Были приняты два базовых закона для административно-политической реформы - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131 и ФЗ "Об основах государственной службы в РФ" от 27.07.2004 № 79 - определяющие условия формировали местное самоуправление. Внимание акцентируется на административной реформе как на программе, способствующей переустройству системы государственного управления, основой которой являются демократические принципы, закрепленные в Конституции РФ.
В свою очередь, закрепляется принцип разделения властей, но большие полномочия предоставляются исполнительной власти. Президент практически исключен из системы разделения властей и приобретает неограниченные полномочия как гарант всех прав и свобод граждан, безопасности страны, законодатель, распускающий парламент в случае больших разногласий. Он также получает право влияния на систему федеральных органов исполнительной власти и право на выдвижение кандидатуры председателя Правительства.
Управление Президента РФ по связям с общественностью, служащее рупором Администрации, создается в 1996 году. Оно проводит работу в режиме диалога, налаживает обратную связь со СМИ. Но в 1999 г. страна оказывается в кризисе, который носит системный характер, выражающемся:
В гиперинфляции и застое промышленности в сфере экономики;
В резком разрыве правых и левых социально-политических сил, в стремлении олигархов присвоить власть себе, в развале армии и снижении обороноспособности страны в политической сфере;
В социальной сфере -- в нарастании поляризации населения и в увеличении числа граждан на границе бедности и нищеты, а также в обострении межэтнических и межрелигиозных конфликтов;
В стремлении превратить Россию в часть цивилизованного западного мира во внешнеполитической сфере.
В течение 1990-х гг., бесспорно, поддержка абсолютно всех ветвей власти населением была существенно низка. Президент Б. Н. Ельцин вынужден был добровольно оставить свой пост и назначить В. В. Путина на свою должность. Смена политического лидера и определение новых основных направлений политики способствовало частичному укреплению и объединению общества.
Третий этап (1999--2004) берет начало с официального избрания на пост Президента РФ в 2000 году Владимира Путина. В конце января 2001 года был опубликован "Путь к эффективному государству. План преобразований в системе управления РФ и государственной власти", в нем были сформулированы конкретные способы оптимизации выполнения своих обязанностей исполнительной властью. Соответственно стратегическое развитие страны, координация ветвей власти было возложено на институт президентства. За администрацией Президента была закреплена обязанность по обеспечению кадровой политики, а также по созданию плана по антикризисному управлению. Созданный политический курс должен был укрепить вертикальную власть в нашей стране. В то же время были созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента.
Указ "О проведении административной реформы" от 23.07.2003 N 824 выделял три ключевых направления:
Разграничение полномочий между уровнями и ветвями власти;
Сокращение численности государственного аппарата и обеспечение повышения зарплат у государственных служащих;
Обеспечение структурного изменения правительства, приведение в норму бюджетных расходов.
Важнейшим решением третьего этапа административной реформы стало переустройство федерального управленческого аппарата. Оно выразилось в создании трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Министерство координировало деятельность находящихся в его ведении федеральных агентств и служб. За федеральной службой закреплялась функция обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством закрепляется функция по оказанию государственных услуг.
За первый президентский срок В. В. Путин успешно преодолел раскол политических сил и восстановил управляемость своей страны. Но, к сожалению, он так и не смог восстановить и укрепить необходимый авторитет власти.
Четвертый этап административной реформы (2004--2010 годы) связан, в первую очередь, с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.
13 сентября 2004 г. Президент открыл расширенное заседание кабинета министров и заявил, что системе власти в нашей стране необходимо адаптироваться к работе в кризисных ситуациях и положениях.
Предложения Президента по реформированию сводились к следующим позициям: административный реформа государственный власть
Ввести пропорциональную систему выборов депутатов ГосДумы;
Избирать высшие должностных лица субъектов Федерации региональными парламентами по представлению Президента;
Взаимодействовать с руководителями регионов и руководителями муниципальных образований совместно;
Создавать Общественную палату, оценивающую деятельность государственных структур.
Так же существовала необходимость по обеспечению общественного контроля над деятельностью государственной службы. Был принят и вступил в силу Закон "Об общественной палате", утверждающий состав палаты в количестве 126 человек.
Направляющей задачей так же было осуществление федеральных программ "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 гг.)" и "Электронная Россия (2002--2010 гг.)".
Основополагающими принципами электронного правительства являются:
Осведомленность граждан о деятельности структур правительства РФ;
Обеспеченность участия граждан с помощью онлайн дискуссий в деятельности правительства и государственной администрации;
Устойчивость общественного мнения для поддержки демократических процессов и усовершенствования гражданского общества.
Но, все предпринятые меры, в том числе и информационное обеспечение проводимой реформы, не оказали желаемого результата на решение проблем реализации административной реформы, большая часть населения все так же смутно представляла суть административной реформы и сомневалась в ее успехе. И, соответственно, для приближения успеха и эффективной деятельности было принято решение о стимулирование деятельности государственных служащих посредством связанной с работой по срочным контрактам и высоким вознаграждением по достигнутому результату.
3Направления развития концепцииадминистративной реформыв
России иееитоги
Административные реформы начали проводиться в России без поэтапно продуманной и четко спланированной концепции преобразования нашего государства. Первоначальные попытки реформирования показали неподготовленность реформ и несогласованность выполняемых действий.
Вместо создания стратегии, ориентированной на потребности в будущем, было выбрано постепенное устранение недостатков, связанное с решением различных тактических задач.
Основные аспекты административной системы, закрепленные в Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года, сведены к нескольким существенным моментам:
1. Народ был признан носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве. При этом Конституция обязана обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Первые органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти согласно Конституции.
2. Принцип разделения властей оглашает, что органы государственной власти являются самостоятельными в пределах своей компетенции. Также Президент, официально не входя ни в одну из ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти.
3. Изменение роли органов государственной власти в регулирование экономических отношений. Государство только устанавливает единые принципы организации экономики на всей территории РФ. Конституционные гарантии признают свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, единство экономического пространства и поддержку конкуренции.
4. Децентрализация государственной власти. Конституция формирует единую систему исполнительной власти, состоящую из органов исполнительной власти субъектов и Федерации.
5. Но только обобщенные основы создания государственной службы содержит в себе Конституция.
В декабре 1993 г. после проведения референдума происходит двусторонний процесс: адаптируются старые государственные структуры к новым условиям, но с другой стороны, происходит внедрение новых идей и подходов, а также закладываются новые традиции в государственную практику.
Следовательно, основным принципом Концепции государственной политики от 15 июня 1996 г. стала направленность на развитие федеративных отношений, обеспечивающих как самостоятельность субъектов РФ, так и целостность Российской Федерации.
Новым шагом в развитии системы государственной службы стало получение субъектами Российской Федерации права на самостоятельное осуществление организации и регулирования государственной службы в соответствии с федеральным положением. Следовательно, статус государственного служащего в Российской Федерации существенно изменился.
Положение о федеральной государственной службе, в свою очередь, установило следующие принципы:
Законность;
Служебная иерархия;
Подотчетность и подконтрольность государственных органов;
Внепартийность государственной службы;
Равный доступ граждан к государственной службе;
Ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей;
Социальная защищенность.
Принятие закона "Об основах государственной службы" от 31.07.1995 N 119 обобщало предыдущие этапы реформирования государственной службы. В нем были определены основные принципы организации власти, среди которых -- функциональные требования, чиновная иерархия, а также технологические схемы управления. В то же время прослеживалась концепция к детальной регламентации работы государственного служащего, что, конечно, вело к усилению бюрократизма. Преобразование законодательства, осуществляемое государством без влияния общества, не оказывало значительного влияния на изменение института государственной службы.
В 2008 году была утверждена концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ, которая сведена к следующим существенным моментам:
Снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;
Устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;
Концентрация государственного предпринимательства главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности, развитием инфраструктуры, безусловное обеспечение равных условий конкуренции в тех секторах, где наряду с государственными функционируют частные компании;
Поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала;
Эффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;
Функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;
Применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;
Равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;
Высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;
Широкий общественный консенсус по основным вопросам развития РФ.
Определяющей особенностью российских реформ является усиление роли исполнительной власти при незначительных контрольных функциях, направленных со стороны общества.
Законы о государственной службе в основном способствовали некоторому смещению приоритетов. Происходит планомерный отказ от ценностно-нейтрального подхода к государственной службе. В процессе становления данного института в его деятельность вносятся поправки, прежде всего, разрабатываются дополнительные меры по подготовке государственных служащих, возрастанию периодичности сроков повышения квалификации. Данные преобразования, очевидно, затронули глубинные основы управленческой культуры.
В свою очередь, была сформирована система мер и принципов, направленных на изменения качественного подхода к государственной службе и приведение ее согласно современным условиям:
Принцип приоритетности профессиональных качеств и предполагаемого конкурсного отбора, системы аттестаций, а также, безусловно, поощрения.
Статусный принцип разделения "карьерных" и политических административных должностей.
Принцип компенсируемых ограничений в связи с государственной деятельностью.
Принцип приоритета прямых денежных выплат над незаконными льготами и привилегиями.
Принцип перевода на хозяйственный расчет преобладающей части функций государственной службы.
Принцип открытости и гласности для общественного контроля.
Принцип, ориентированный на клиента и связанный с изменением взаимосвязей общества с государством, новыми приоритетами управления.
Принцип служебной лояльности.
Принцип этичности.
Принцип закрепленной системности подготовки и переподготовки квалифицированных кадров.
В целом административная реформа государственного аппарата в Российской Федерации проходит в русле похожих и аналогичных реформ на европейском пространстве и в большинстве своем соответствует мировым тенденциям эволюции государственного аппарата власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Административная реформа является одной из самых трудных и долгосрочных в истории современной России, происходящей планомерно и непрерывно, начиная с 1991 года, то есть с момента исчезновения советского государственного и общественного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.
Вуколов В.Л., Директор Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства РФ
Целью проводимой в Российской Федерации системной модернизации государственного управления является оптимизация деятельности органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции. Важнейшим элементом такой модернизации, безусловно, стала административная реформа.
Проведение этой масштабной реформы продиктовано прежде всего необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.
Следует отметить, что довольно долго, с начала 90-х годов до 2004 года, органы исполнительной власти на федеральном уровне представляли собой систему управления, практически полностью унаследованную от бывшего СССР и частично подстраиваемую под проводимые экономические преобразования.
Базовые принципы построения и функционирования федеральных органов исполнительной власти не менялись и сводились в основном к упразднению одних и созданию других министерств и ведомств.
При этом возлагаемые на органы властные полномочия и их функциональное наполнение практически не зависели от вида и статуса самих органов. В прежней структуре федеральных органов исполнительной власти существовали министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства и надзоры. Каждый из этих органов совмещал в себе полномочия самостоятельно вести законотворческую деятельность, издавать свои нормативные правовые акты и одновременно контролировать и надзирать за исполнением этих норм гражданами и организациями.
Другим следствием такой организации государственного управления стало дублирование одних и тех же полномочий разными органами. Это касалось прежде всего разрешительных, контрольных и надзорных полномочий как в отношении организаций частного сектора, так и организаций, подведомственных самим федеральным органам исполнительной власти.
Изучение общественного мнения неоднократно подтверждало озабоченность граждан непрозрачностью, а в ряде случаев произволом федеральных ведомств при подготовке и принятии решений, затрагивающих интересы граждан и бизнеса, ростом бюрократии и коррупции.
Эти проблемы, наряду с низкой эффективностью работы органов, неудовлетворительным уровнем внедрения в них информационных технологий, низкой мотивацией государственных служащих полноценно выполнять свои обязанности и большим количеством чиновников привели к тому, что система государственного управления перестала соответствовать уровню управления в негосударственном секторе, а в ряде сфер превратилась в фактор, препятствующий развитию экономических и общественных отношений.
Стала очевидной необходимость кардинальных изменений в системе органов власти.
Первый этап административной реформы в стране был проведен в 2003-2004 годах.
Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению, административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. №451.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.
Проведены детальный анализ функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их необходимости для государства и определение массива актов законодательства, подлежащих отмене либо изменению в связи с сокращением масштабов государственного регулирования.
Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Готовятся нормативные правовые акты по отмене избыточных и дублирующих функций.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.
В положения о федеральных органах исполнительной власти, в отличие от ранее действовавших, включены полномочия, которые признаны необходимыми в ходе реформы и четко отражены в федеральных законах.
Таким образом, значительный объем избыточных и дублирующих полномочий ведомств исключен с утверждением новых положений о них.
Одновременно в процессе поведенной реорганизации было сокращено более 17% численности центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (2100 человек) и более 42000 человек при реорганизации территориальных органов.
Качественно изменена система управления федеральных органов исполнительной власти и их внутренняя структура, что позволило сформировать компактный корпус ответственных руководителей, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования. Например, федеральным министрам разрешено иметь только двух заместителей и одного заместителя - статс-секретаря, отвечающего за законопроектную деятельность министерства (раньше в некоторых министерствах имелось 15 и более заместителей министров).
В ходе последовательной законотворческой работы большой массив функций ведомств упразднен либо актуализирован с принятием Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" и постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 49 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Кроме того, федеральное законодательство, затрагивающее полномочия федеральных органов, в значительной степени приведено, а по ряду вопросов приводится в настоящее время в соответствие с федеральными законами о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 199 ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы были подготовлены предложения по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП), федеральных государственных учреждений (далее - ФГУ), одобренные на заседании Правительства Российской Федерации 22 октября 2004 г.
С участием независимых экспертов проанализированы функции 18983 ФГУ и 6478 ФГУП, из них предлагаются к ликвидации, реорганизации либо приватизации 5008 ФГУ (36,4%) и 3353 ФГУП (51,8%). При этом необходимо иметь в виду, что количество этих организаций будет сокращаться и в дальнейшем.
Одновременно ряд властных полномочий ранее выполнявшихся на местах федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, передан территориальным органам федеральных органов исполнительной власти (Россвязьнадзора,
Росавиации, Россельхознадзора, Ростехрегулирования, Роснедр, Роспотребнадзора и Росздравнадзора). Ранее выполнявшие эти функции государственные учреждения ликвидируются, а часть их работников переводится в территориальные органы с наделением их статусом федеральных государственных гражданских служащих. Наиболее значимы эти показатели по организациям связьнадзора, энергонадзора, санэпиднадзора, а также организациям упраздненной Росгосхлебинспекции.
Этими решениями реализуется последовательно декларируемый принцип административной реформы о том, что на уровне федеральных органов власти должны сохраняться полномочия, которые не могут быть переданы на другой уровень власти, рынку или иным организациям.
Также в рамках Комиссии проводится работа по корректировке законодательства с целью снятия излишних, неоправданных административных барьеров для предпринимателей и созданию механизмов, препятствующих неэффективному государственному вмешательству в экономику.
Ряд законодательных и иных нормативных правовых актов уже принят либо внесен Правительством в Государственную Думу. К наиболее значимым из них относятся:
Федеральный закон о внесении изменений в статьи 17 и 18 Закона РСФСР " О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", повышающий в 150 раз пороговое значение стоимости активов коммерческих организаций, при слиянии и присоединении которых требуется согласие антимонопольного органа, и упрощающий порядок уведомления этого органа при совершении указанных сделок;
Федеральный закон от 9 мая 2005 г. №45-ФЗ " О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", отменяющий право должностных лиц контрольно-надзорных органов приостанавливать без решения суда деятельность организаций и производственных участков, а также эксплуатацию агрегатов, зданий и сооружений;
Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", предусматривающий поэтапное сокращение лицензируемых видов деятельности со 124 до 74; : проекты федеральных законов о внесении изменений в законы об оценочной и аудиторской деятельности, передающие рынку (саморегулирующим организациям) ряд полномочий по регулированию этих видов деятельности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005г. № 30 утвержден типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, устанавливающий порядок взаимодействия между федеральными министерствами и находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
Порядок осуществления конкретных функций федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами принят постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».
Разрабатываются стандарты государственных услуг, административные регламенты министерств и ведомств. Их разработка происходит с учетом того, что на каждую функцию федерального органа исполнительной власти в административном регламенте будет предусмотрен порядок подачи документов, прозрачность оказания услуги, порядок обжалования действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти либо их должностных лиц. Также проводится работа по внедрению методов управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти.
Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельностигосударственных органов и органов местного самоуправления».
Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд, принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Кроме того, вводится принципиально новая система бюджетного планирования. Правительством Российской Федерации одобрены планы и показатели деятельности федеральных министерств, федеральных служб и агентств, руководство которыми оно осуществляет, на 2005 год и на период до 2007 года. Финансирование федеральных органов исполнительной власти будет производиться по конкретным целям и задачам в соответствии с утвержденными планами и показателями их деятельности.
Эти документы должны стать приоритетными для построения четкой и прозрачной работы федеральных структур.
В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно
А небольшая часть административной реформы. Мероприятия по продолжению административной реформы направлены преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой конфигурации.
По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Не завершена работа по разработке стандартов качества и доступности государственных услуг и административных регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Нуждаются в разработке и усовершенствовании механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и гражданским обществом, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по
внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается в целом недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.
Реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в форме экспериментов.
По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 году чиновничество описывается как «замкнутая и подчас просто надменная каста, понимающая государственную службу как разновидность бизнеса». В этой связи основными задачами определены:
повышение эффективности государственного управления,
строгое соблюдение государственными служащими законности,
предоставление ими качественных публичных услуг населению,
обеспечение права граждан на объективную информацию.
Необходимо преодолеть разрыв между состоянием государственного управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти.
Анализ результатов начального этапа административной реформы и перспективы ее проведения на последующих этапах указывает на необходимость использования комплексного проектного подхода. Проблемы, которые предстоит решить на новом этапе административной реформы, существенно отличаются по своему характеру от проблем начального этапа.
Последующие этапы административной реформы предполагают вовлечение в нее широкого круга государственных служащих. Все мероприятия административной реформы должны быть реализованы не только на федеральном, но и на региональном уровне.
В связи с чем, одной из приоритетных задач является построение эффективного взаимодействия между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.
Также необходимо создание механизмов стимулирования внедрения инноваций федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Должна быть создана система мотивации государственных служащих, вовлеченных в процесс реализации мероприятий административной реформы, в том числе через заключение с ними срочных служебных контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Оценка качества принимаемых и реализуемых решений административной реформы должна производиться прежде всего по конечным результатам их воздействия на экономику и общество.
Реализация основных направлений административной реформы направлена на эффективную реализацию государственным аппаратом принимаемых политических решений, повышению уровня доверия граждан к органам государственной власти, сведению до минимума потерь, связанных с коррупцией, общему росту страны в социально-экономическом развитии.
Право и безопасность ".
Ключевыми областями административных реформ являются:
- 1. Роль государства в обществе;
- 2. Структура и функции органов государственного управления;
- 3. Повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;
- 4. Управление государственной службой;
- 5. Реформа финансового управления;
- 6. Подотчётность и прозрачность государственного аппарата.
Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительства в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Целью таких реформ является, устранение препятствий, с которыми сталкивается правительство при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплочённым и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.
Что означает понятие «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по её распоряжению». С учётом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства, государственной администрации, её функций, форм и методов деятельности.
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идёт непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти.
Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий.
Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т. д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.
Осознавая всё это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.
Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и её функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 31.12.1997 г. № 3 развернулась острая дискуссия.
Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:
- 1. Закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
- 2. Определить существенность органа исполнительной власти;
- 3. Обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
- 4. Установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
- 5. Сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
- 6. Отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.
Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.
Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 № 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом № 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 г. г. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 28.07.2004 № 976, от 13.09.2004 № 1168, от 18.11.2004 № 1453, от 03.10.2005 № 1158, от 01.12.2005 № 1383 и др.
Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и «объёмов», видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.
Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти, и в самых общих чертах меры по её реформированию и логике их осуществления, намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако, понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании на 2002 год говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа» .
Итак, можно сделать следующие выводы, что административная реформа рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г. Проведение этой масштабной реформы продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.
Повышение эффективности системы государственного управления - одно из наиболее важных институциональных условий ускорения темпов развития нашей страны. Неэффективность системы государственной службы обуславливает низкий, а в ряде случаев - неудовлетворительный уровень работы госаппарата.
Можно выделить две основные проблемы повышения эффективности работы государственных служащих: а) слабость большинства институтов государственной власти и управления; б) невысокий уровень подготовки и обучения государственных служащих.
В России одной из важнейших причин крайней неэффективности системы государственного управления и необходимости проведения административных реформ являлась нерасчлененность функций органов исполнительной власти: любое министерство фактически соединяло в себе политические, регулятивные, контрольные функции и функции оказания публичных услуг. Ситуация, когда отраслевые ведомства сами себя контролируют, формирует организационные основы коррупции. Кроме того, из состава государственных ведомств не выделены технические и обеспечивающие службы, что ведет к непомерному раздуванию штатов органов исполнительной власти при одновременном снижении эффективности их работы (как это всегда бывает без конкуренции).
Множественность и «перемешанность» функций и полномочий ведомств порождают сложный механизм согласований при принятии правительством решений, выходящих за рамки «совпадения кругов властных прерогатив» каждого отдельного ведомства. Перестройка структуры органов исполнительной власти предполагает разделение функций между различными типами ведомств.
Среди негативных явлений в деятельности госаппарата следует отметить медленную адаптацию к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества, неэффективный механизм принятия решений, дефицит профессиональных государственных менеджеров. Низок уровень интеграции, контроля и координации как внутри госаппарата, так и в отношении внешних институтов, что способствует нерациональным затратам и слабой реализации государственной политики во многих сферах. Неэффективным является управление госслужбой и работой госаппарата на всех уровнях.
В сложившейся ситуации на повестку дня в России выходит разработка такой стратегии модернизации госаппарата, которая позволит вывести его по основным параметрам и результатам деятельности на уровень большинства развитых стран.
Существуют два основных подхода к этой проблеме, хотя грань между ними во многом условна и часто они дополняют друг друга. Первый (практически реализуемый сейчас в России) – идти по пути постепенного устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных областях, совершенствуя функции и методы работы; второй – разработать стратегию развития госаппарата, ориентируясь на будущие потребности общества, решая долгосрочные задачи и добиваясь выполнения стратегических целей. В последнем случае необходим анализ современных тенденций в развитии государства и общества, обобщение мировой практики, что дает возможность определить параметры госаппарата ХХI в.
В настоящее время существуют три основных подхода к понятию «административная реформа». Первый исходит из того, что административная реформа - это перестройка структуры федеральных органов власти, включающая лишь организационные преобразования и перераспределение функций, что значительно сужает ее суть. Другой подход трактует административную реформу в широком смысле, подводя под данное понятие реформу местного самоуправления, изменения в судебной системе и федеративных отношениях. Третий подход, который преобладает в большинстве стран, считает, что объектом административной реформы выступает исполнительная власть и все, что связано с ее функционированием и совершенствованием.
Будем исходить из следующего определения административной реформы. Административная реформа представляет собой целенаправленные изменения в оргструктурах и административных процедурах органов государственной власти, связанные с совершенствованием их работы, повышением эффективности и качества услуг или товаров, за которые они несут ответственность. Подобные действия являются ответом на потребности развития государства и, прежде всего на необходимость адаптации государственной системы управления к изменившимся факторам внешней среды.
| Предыдущая |
Загрузка...
