Тема №4. Территориальные основы местного самоуправления.
Территориальные основы местного самоуправления – это самостоятельный институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления, а именно:
1. Формирование и состав территории муниципального образования;
2. Границы территории муниципального образования (порядок их установления и изменения);
3. Вопросы муниципально-территориального процесса (т.е. порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований).
Возможно 2 принципа территориальных основ местного самоуправления:
- Административно-территориальный принцип – его суть состоит в следующем: местное самоуправление осуществляется строго (чётко) в рамках существующего административно-территориального деления (устройства страны). Данный принцип был в частности закреплён в Законе РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике» , ст. 2 которого гласила: «местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, посёлков, сельских советах и в сельских населённых пунктах» . Таким образом, Закон 1991 г. содержит исчерпывающий перечень административно территориальных единиц, в границах которых должно было действовать местное самоуправление. В результате можно говорить о том, что закон не допускал осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях, кроме, выше названных;
- Поселенческий принцип – его суть состоит в следующем: территорией местного самоуправления являются, прежде всего, отдельные населённые пункты, а именно, городские и сельские поселения, причём единые и неделимые. Организация же местного самоуправления на других территориях возможна лишь на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. Данный принцип был в частности закреплён в Положении «Об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы» утверждённое Указом Президента РФ от 26.10.1993 г. (ныне утратило силу).
В настоящее время общие параметры территориальных основ местного самоуправления в РФ закреплены в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций …» . В основе формирования местного самоуправления лежит смешанный поселенческо-территориальный принцип. При этом, Конституция РФ не конкретизирует понятие «другие территории». Оно конкретизировано в ФЗ №131 (ч. 1 ст. 10): «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения » .
II. Основные направления территориальных основ местного самоуправления в РФ:
1. Местное самоуправление признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория субъектов РФ должна быть охвачена муниципальными образованиями (за исключением территорий с низкой плотностью населения).
P.S.: однако ФЗ №131 допускает возможность ограничения (но не полной отмены) прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях, но только федеральным законом и только в целях защиты:
1) Основ конституционного строя;
2) Нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц;
3) Обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Речь идёт о следующих территориях: ЗАТО и приграничные территории.
2. Согласно ст. 2 ФЗ №131, муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения. Следовательно, субъекты РФ не просто могут, а должны (обязаны) создавать свои муниципальные образования в указанных выше территориальных уровнях. Наделение муниципального образования соответствующим статусом (поселения, муниципального района, городского округа и т.д.) осуществляется законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 11 ФЗ №131 в ред. 18.10.2007 г.).
3. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ , но в соответствии с требованиями предусмотренными ФЗ №131 (ст. 11 – 13).
P.S: так, в свердловской области образовано 93 муниципальных образования и по каждому из них принят отдельный областной закон, каждый из которых содержит 2 приложения:
1) Описание границ муниципального образования;
2) Схематичную карту его территории
В качестве примера можно привести: Закон Свердловской области от 12.10.2004 г. №95«Об установлении границ муниципального образования «Город Екатеринбург» и наделении его статусом городского округа» .
4. Любое муниципальное образование должно обладать 6 обязательными признаками (см. лекцию «Субъекты муниципально-правовых отношений»). При этом, территория любого муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей.
5. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, изменение границ территорий (не установление) в которых осуществляется местное самоуправление, допускается лишь с учётом мнения населения соответствующих территорий (это абсолютное правило).
P.S.: ФЗ №131 использует при этом 2 категории:
| Учёт мнения населения (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ) | Согласие населения. |
| Выражается всегда представительным органом муниципального образования (от имени населения). | Высказывается на местном референдуме, либо сходе граждан. |
Оба указанных выше режима находят своё применение в различных ситуациях:
|
6. Вопросы преобразования муниципального образования (т.е. объединение, разделение муниципального образования, обретение или утрата городским поселением статуса городского округа) – осуществляется также законами субъектов РФ , по инициативе:
1) Населения;
2) Органов местного самоуправления;
3) Органов государственной власти субъектов РФ;
4) Федеральных органов государственной власти.
Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципальных правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения13.
В соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Развивая это конституционное положение Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяет, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, которые являются муниципальными образованиями . Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. На территориях с низкой плотностью населения возможны межселенные территории – территории, находящиеся вне границ поселений.
Федеральный закон ввел двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления на территории всех субъектов Российской Федерации: первый уровень – городские и сельские поселения, второй уровень – муниципальные районы.
Поселение – основная территориальная единица местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года территория субъекта Российской Федерации разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Субъект Российской Федерации в состав территорий поселений может не включать территории с низкой плотностью сельского населения (тем самым образуются межселенные территории). Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).
Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.Межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений – муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального района. В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
Административный центр сельского поселения, муниципального района – населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом требований, установленных Федеральным законом.
Федеральный закон установил особенности установления границ сельских поселений и соответственно состава сельских поселений в зависимости от плотности населения, для чего введены новые понятия территорий с высокой плотностью населения и территорий с низкой плотностью населения. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, а также территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Федеральным законом установлены особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях.
В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Закрытые административно-территориальные образования и наукограды являются городскими округами.
Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании» с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизаций оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее – предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.
Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются, исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации.
Населенные пункты, расположенные на его территории, входят в состав городского округа.
Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:
– установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;
– определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;
– обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.
Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации.
Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании».
Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации.
Порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании».
Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования наделяются дополнительными полномочиями, обусловленными особым статусом муниципального образования.
Составление, утверждение и исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляются в порядке, установленном Бюджетным кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной субъектов РФ органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании».
Из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований выделяются межбюджетные трансферты для дополнительного финансирования расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.
Осуществление в закрытом административно-территориальном образовании за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления.
Средства в размере не менее 10 процентов от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории.
При финансировании государственного оборонного заказа предприятия и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет закрытого административно-территориального образования для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1 процента от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа.
Федеральным законом установлены особенности землепользования в закрытом административно-территориальном образовании, а также особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории закрытого административно-территориального образования.
Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Наукоград РФ – муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Научно-производственный комплекс наукограда – совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.
Правовое регулирование статуса наукограда осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации», конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.
Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством Российской Федерации с установлением срока этого статуса.
При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство Российской Федерации утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.
Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Субвенции из федерального бюджета и расходы наукоградов Российской Федерации, осуществляемые за счет данных субвенций, не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории.
Ассоциации муниципальных образований
Муниципальные образования образуют в каждом субъекте Российской Федерации совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:
1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;
3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.
В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.
Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.
Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.
Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».
Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.
Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.
Местное самоуправление - это понятие, которое постоянно находится на слуху. Как и любой другой юридический термин, оно имеет некоторые особенности и нюансы. Рассмотрим далее главные территориальные основы местного самоуправления, органы, на которые возлагается его осуществление, а также главные черты, характерные для этого понятия.
Общее понятие
Перед тем как начать разбираться в особенностях местного самоуправления, а также в его значении в современной юридической практике, необходимо определиться непосредственно с понятием.
Местное самоуправление - это особенный вид организации деятельности граждан, проживающих на определенной территории страны. Такая деятельность предусматривает возможность самостоятельного принятия решений по тем вопросам, которые имеют местное значение. Любое принятое в таком порядке решение должно полностью соответствовать интересам местного населения, а также нормам, предписанным законодательством.
Если рассматривать понятие самоуправления на местах в более широком смысле, то можно определить, что оно включает в себя два основных элемента: право и способность представителей местного населения решать вопросы по значительной части дел публичного характера и управлять ими, функционируя в рамках имеющегося законодательства. За все последствия, которые влекут за собой решения, принятые органами самоуправления на местах, они несут ответственность самостоятельно.
Особенность самоуправления на местах состоит в том, что данная форма деятельности населения может осуществляться исключительно в пределах определенного региона, в качестве которого может выступать как небольшой район, так и крупная территориальная единица.
Зональное деление
Если рассматривать конкретно территориальные основы местного самоуправления, то следует четко определить несколько основополагающих факторов, сопутствующих рассматриваемый вид деятельности. Эти факторы закрепляются содержанием статьи 131 Конституции РФ. В ней говорится, что самоуправление на местах может быть осуществлено в территориальных пределах городских и сельских поселений, а также на других единицах. Как показывает содержание данной статьи и осуществляемая практика, законодатель отводит главенствующее место в структуре органов самоуправления на местах сельским и городским видам поселений, а остальным, более мелким типам населенных пунктов, предоставлена второстепенная роль. Иными словами, для них не установлено обязательное требование относительно формирования этого типа органов в пределах территорий.
Все основы местного самоуправления, согласно законодательству, могут быть определены исключительно в строгом соответствии с местными традициями, а также с теми факторами, которые сложились исторически.
При необходимости изменения границ определенных территорий, в пределах которых производится законное управление на местах, обязательно наличие положительного мнения относительно этого, полученного от всего населения региона.
Территориальные единицы государства, которые имеют и активно осуществляют предоставленное им законом право на самоуправление, именуются муниципальными образованиями.
Нормативные документы
Что касается регулирования территориальных основ местного самоуправления, то данное понятие, как и любое другое, присутствующее в современной юриспруденции, регламентируется как международными, так и внутригосударственными актами нормативного характера.
Если рассматривать перечень международных актов, содержание которых регламентирует понятие самоуправления на местах, то главенствующее место среди них занимает Европейская хартия о самоуправлении. Этот документ считается правовым фундаментом в определении рассматриваемого понятия. На основании его содержания составлены все аналогичные нормативные акты внутригосударственного характера. В содержании приведенного документа представлены основные принципы, а также правовые, экономические и территориальные основы местного самоуправления.
Если рассматривать документы данной сферы, принятые на внутригосударственном уровне, то особенное место следует отвести Конституции, а также закону "О принципах организации местного самоуправления в РФ". Чем примечательны эти документы? Своим содержанием данные акты закрепляют территориально-правовые основы местного самоуправления, устанавливают отдельные права и обязанности граждан в конкретной сфере, определяют компетенцию органов, исполняющих самоуправление на местах, а также отражают все те понятия, что и Европейская хартия, но только в более традиционном для РФ виде. Однако это не все документы, регулирующие подобные вопросы.
Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления осуществляется также постановлениями, изданными Правительством государства, Конституционным Судом, а также Указами Президента.
Принципы
Институт территориальных основ местного самоуправления предусматривает следование определенным принципам, которые положен в основу рассматриваемого вида деятельности. Все они закреплены содержанием рассмотренной выше Европейской хартии, Конституцией, а также другими актами нормативного характера, действующими в государстве.
Все приведенные ниже принципы представляют собой определенные идеи, на которых строится деятельность населения в области самоуправления, а также организация органов, исполняющих ее на местах.
Одним из наиболее важных принципов местного самоуправления является возможность свободного и самостоятельного принятия решений относительно вопросов, имеющих местное значение. Это проявляется в возможности проведения референдумов, выборов, а также принятия населением участия в таких мероприятиях. Более того, это выражается в том, что органы, исполняющие самоуправление на местах, имеют экономическую самостоятельность - их деятельность финансируется за счет местного бюджета, а не общегосударственного.
Немаловажным принципом также является обособленность самоуправления. Его соблюдение выражается, прежде всего, в отсутствии взаимоподчиненности между образованиями, функционирующими в разных муниципалитетах, а также в том, что самоуправление на местах не включается в общую систему власти государства. Как следствие, лица, работающие в таких образованиях, не имеют статус госслужащих.
К ряду принципов местного самоуправления также относится гарантия судебной защиты самоуправления на местах, а также наличие ответственности как органов, так и отдельных лиц, занимающих в них определенные должности, перед законом за принятые ими решения и те последствия, которые они повлекли.
Любая деятельность рассматриваемой группы органов должна осуществляться только при условии строгого соблюдения действующего законодательства, а также из соображений гуманности, уважения человека и соблюдения всех его свобод и прав, а также интересов.
Любые действия рассматриваемых органов должны носить гласный характер. Это означает то, что любой желающий должен иметь возможность свободно ознакомиться со всеми принятыми органом актами нормативного характера, а также обратиться за предоставлением любой интересующей информации правового характера или имеющей отношение к деятельности органа.
Все виды деятельности органов, занимающихся самоуправлением на местах, должны быть основаны не только на положениях законов, но еще и на местных обычаях, характерных для конкретного региона.
Значение
Определившись с понятием территориальных основ местного самоуправления в РФ, необходимо разобраться с тем, какое значение имеет функционирование рассматриваемых органов в жизни населения конкретных образований муниципального типа.
Их важность следует рассматривать в нескольких аспектах: экономическом, политическом и социальном.
Значение территориальных основ местного самоуправления в экономической сфере жизни населения проявляется в том, что деятельность органов, на которые возлагается решение вопросов местного значения, направлена на улучшение материального состояния региона, а также на значительную активизацию деловой деятельности каждого представителя населения образования. При правильно построенной системе и ее слаженной работе, в регионе наблюдается экономическая эффективность ее функционирования, а также значительное увеличение вклада в общую экономику всего государства.
Если рассматривать значение территориальных основ местного самоуправления с социальной стороны, то можно отметить то, что деятельность рассматриваемой группы органов направлена строго на повышение уровня жизни каждого представителя конкретного образования. Данные органы должны обеспечивать основные потребности жителей региона, причем на уровне, который не будет ниже установленного государством.
С политической точки зрения значение данного понятия проявляется в развитии демократии (народовластия) в стране, что обеспечивается благодаря свободному доступу каждого дееспособного представителя населения конкретного муниципального образования к ведению политической жизни региона путем участия в референдумах и выборах.
Функции
Говоря о функциях местного самоуправления, прежде всего следует отметить то, что органы, возлагающие на себя решение вопросов, имеющих местное значение, обязаны всеми доступными и законными способами обеспечивать активное участие представителей населения в их решении. Такая активность может быть выражена внесением проектов новых документов и законов местного значения, а также в участии в выборах и референдумах локального значения. Органы самоуправления, сформированные на местах, могут издавать акты местного значения, однако их содержание ни в коей части не должно противоречить законодательству, действующему по всей территории РФ. В противном случае принятый акт может быть обжалован в судебном порядке и признан недействительным, а все действия, совершенные на его основании, - аннулированы.
Еще одной немаловажной функцией местного самоуправления является организация управления той собственностью, которая была передана рассматриваемым организациям на муниципальных началах, а также материальными и финансовыми активами, составляющими бюджет. Данная функция выражается в выпуске займов муниципального характера, формировании фондов вне основного бюджета, распоряжении собственностью и средствами, переданными на муниципальных основаниях, и т. п.
Любое сформированное территориальное образование должно развиваться по всем направлениям. Подобная задача также возлагается на рассматриваемые органы. Реализация этой функции предусматривает не только организацию всестороннего обслуживания населения, проживающего в конкретном регионе, но еще и развитие инфраструктуры. Сюда же следует отнести и обеспечение потребностей, которые возникают у представителей населения и являются жизненно важными, а также обоснованными.
К ряду основных функций, которые должны реализовываться органами самоуправления на местах, относится и организация охраны правового порядка в территориальных пределах конкретного образования. Законодатель предусматривает возможность организации отдельных структур по охране правопорядка в образованиях за счет их личных средств и фондов.
И, наконец, еще одна немаловажная функция, которая должна всесторонне реализовываться органами самоуправления на местах - это защита интересов и прав каждого представителя населения конкретного муниципального образования.
Регламентируемое устройство объединений очень важно. Оно прописано в содержании закона "О принципах организации местного самоуправления в РФ". В нем сказано о том, что данную систему возглавляют представительный орган и непосредственный глава всего образования. Что касается последнего, то он избирается населением конкретного района и олицетворяет собой муниципальную власть представительного характера. Более того, на него возлагаются обязанности, связанные со стратегическим руководством в образовании и реализацией в нем исполнительной власти.
Также структуру органов местного самоуправления составляет главный распорядительно-исполнительный орган - администрация, на которую возлагается непосредственное курирование всеми вопросами касательно конкретного региона. К числу исполнительных органов относятся различные администрации, собрания, комитеты по решению отдельных вопросов.
За законностью деятельности перечисленных составляющих структуры следит контрольный орган, создаваемый в пределах каждого образования.
В соответствии с уставом муниципального образования, на его территории могут быть созданы и другие дополнительные органы и организации, которые также могут заниматься решением вопросов, имеющих местный характер. Финансирование их деятельности, как и всех перечисленных выше органов, производится строго из местного бюджета.
Правовой статус органов местного самоуправление предусматривает наличие определенного комплекса обязанностей и прав. В соответствии с этим статусом такие органы имеют возможность самостоятельно решать определенные вопросы, заниматься формированием местного бюджета, устанавливать сборы и налоги местного значения, а также совершать другие функции, предписанные законодательством.
Все перечисленные выше органы обладают определенной правосубъектностью, в числе которых имеется и административная. Однако, если говорить о более детальном регламентировании их деятельности, то нужно отметить, что это попросту невозможно, так как несовместимо с истинными целями и природой самоуправления на местах.
Муниципальные образования первого типа
Следует отметить, что территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации предусматривают деление муниципалитетов на три типа. Рассмотрим далее более детальную характеристику каждого из них.
К числу образований первого типа относятся сельские поселения и города. Что касается первых, то в их число может быть включено несколько населенных пунктов, в числе которых допустимо присутствие деревень, хуторов, поселков, станиц и аулов. Если говорить о городском поселении, то оно может быть представлено как городом, так и небольшим поселком. В границы муниципальных районов, в соответствии с нормами действующих законов, могут входить только поселения, которые не относятся к числу муниципальных районов.
В муниципальных образованиях первого типа автономия местного характера совершается непосредственно населением или органами самоуправления на местах, которые выбираются проживающими на определенной территории людьми.
Муниципальные районы
Говоря об особенностях организации местного самоуправления, необходимо выделить образования второго типа. К их числу относятся муниципальные районы, которые представляют собой объединение нескольких отдельных территорий. В район могут быть включены как сельские поселения, так и города, а также территории межселенного типа.
На рассматриваемые районы возлагается решение вопросов, касающихся обозначенной территории. Особенность заключается в том, что отдельное внимание уделяется тем вопросам, решение которых результативнее осуществить на местности более крупной по размеру, чем территория отдельного поселения или города. В муниципалитетах второго уровня принимаются особые уставы, содержанием которых закрепляются отдельные полномочия входящих в них поселений.
Муниципальные районы имеют собственный орган представительного типа, который регулирует деятельность всего образования. Такой район имеет собственный административный центр, в качестве которого выбирается один населенный пункт, который имеет некие локальные ценности и образовавшуюся социальную инфраструктуру.
Городские округа
К третьему типу муниципальных образований относятся округа. Современная практика реализации законодательства о самоуправлении показывает, что такие муниципалитеты создаются, как правило, на основе городов особенного значения (краевого, республиканского или областного).
Что касается органов самоуправления, функционирующих на местах, то в округах они занимаются преимущественно реализацией полномочий в круге местного значения поселений или районов муниципальных образований. Более того, на них возлагается обязанность отдельных государственных полномочий, перечень которых поручается отдельным региональным и федеральным субъектам РФ.
Третий тип муниципальных образований воспринимается, скорее, как исключительный элемент общей структуры. По своей природе он объединяет компетенции, имеющиеся у образований первого и второго типа. Следует подметить, что такой тип образования не подчиняет себе муниципальные районы и поселения, поскольку, в соответствии с установленными законом понятиями, все они самостоятельны, что вытекает исходя из индивидуальных полномочий.
Территориальные основы местного самоуправления -это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.
Территориальные основы местного самоуправления находят закрепление на конституционном уровне. В ст. 131 Конституции РФ закреплены достаточно четкие критерии для их определения: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституция РФ определила в качестве территориальной основы местного самоуправления, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская возможность существования местного самоуправления и на других территориях. Развивая конституционные положения, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в ст. 10 конкретизировал содержание категории "другие территории", отнеся к ним районы и внутригородские территории городов федерального значения.
Принципы территориальной организации местного самоуправления - это законодательно установленные нормы и положения, в соответствии с которыми муниципальные образования создаются и преобразовываются, их границы устанавливаются и изменяются, определяется состав территории муниципальных образований. Основные принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ закреплены во второй главе федерального закона № 131-ФЗ.
Подразделяются принципы на три группы:
Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований;
- принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований;
- принципы, определяющие состав территории муниципальных образований.
Первую группу принципов составляют следующие:
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях;
- территорию муниципального образования (муниципальный район) могут составлять как территории поселений (городских, сельских) так и межселенные территории;
- в муниципальных районах применяется двухуровневая системы территориальной организации местного самоуправления;
- мнение населения, а также его численность учитывается при преобразовании муниципального образования.
Ко второй группе относятся такие принципы как:
Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;
- границы поселений и муниципальных районов, в состав которых входят несколько населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной и транспортной доступности соответственно;
- сохранение целостности населенного пункта при установлении границ;
- учет мнения населения при изменении границ муниципального образования.
Третья группа принципов включает следующие:
При определении состава территории муниципального образования учитываются исторические традиции землепользования населенных пунктов;
- в состав территории муниципального образования включаются территория населенного пункта, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
Все решения, связанные с образованием и преобразованием муниципальных образований, наделением муниципальных образований соответствующим статусом, установлением и изменением границ осуществляются субъектом РФ путем принятия соответствующего закона.
территориальное местное самоуправление
Территориальные правовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления.
Территориальные правовые основы местного самоуправления в общем виде определены ст. 131 Конституции РФ и гл. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная статья Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила прежде всего городские и сельские поселения, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.
Развивая вышеприведенное конституционное положение, Федеральный закон в ст. 10 конкретизировал понятие «другие территории», указав, что к ним относятся муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).
Таким образом, В Российской Федерации установлены два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации.
Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, называются муниципальным образованием.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий).
Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов.
Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. Поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах.
Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов.
Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
По мнению С. А. Авакьяна, муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более
высокого уровня (по двум критериям).
Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения разрешают только вопросы местного значения. Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.
Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.
Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня. В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга. А поскольку городской округ - это образно говоря, «вчерашнее» городское поселение, но получившее более высокий «ранг», его вопросы ведения и полномочия во многом родственны городскому поселению.
При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.
- 1. Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
- 2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
- 3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.
- 4. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
- 5. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
- 6. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти.
Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена гарантия недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В части 5 ст. 12 данного Федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения (т. е. сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый) после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Законодательством предусмотрено и преобразование муниципальных образований - объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Согласно ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований осуществляется региональными законами по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Учитывая важность и сложность территориальных вопросов, Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статьях 10, 12 и 13 однозначно определяет уровень и форму правового регулирования порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и статуса. Эти вопросы должны регулироваться законом субъекта Федерации. Установление указанных норм иными актами органов государственной власти субъекта Федерации противоречит Федеральному закону и может быть обжаловано в установленном порядке.
Загрузка...
