История возникновения финансового права. Из истории становления науки финансового права

Наука финансового права в России как самостоятельная юридическая наука появилась в конце XIX в.

Появлению этой науки в России, как, впрочем, и в других странах, предшествовало возникновение и развитие других наук: камералистики, финансовой науки. Наука финансового права постепенно выделилась из этих наук.

В XVIII в. под влиянием потребностей эффективного ведения дворцового хозяйства в Германии появилась наука камералистика, корни которой уходят в XVI век.

Эта наука исследовала целый ряд взаимосвязанных проблем; государственное управление, государственные финансы, экономику, аграрное дело, горное дело, торговлю и т.д. Ее наиболее яркими представителями являлись ученые -- Зонненфельс, Шредер, Юсти, Берг и др. Эти ученые исследовали государственные финансы под углом зрения проблем государственного управления или, что одно и то же, так называемого полицейского права.

Камералистика получила распространение и в России. Она преподавалась на юридических факультетах вузов России вплоть до 1863 г.

Из камералистики в XIX в. в различных странах выделилась в качестве самостоятельной наука о финансах. Вместе с тем в XVIII в. серьезное влияние на самостоятельное значение науки о финансах оказал английский политэконом А. Смит. В 1776 г. он издал книгу «Исследование о природе и причинах богатства народов». Это сочинение состояло из пяти книг, последняя из которых была посвящена финансам -- расходам и доходам государства, Некоторое внимание в работе уделялось и правовой регламентации финансов. Наибольшее влияние учение А. Смита имело в Англии и во Франции, т.е. тех странах, где промышленное развитие в конце XVIII - начале XIX вв. шло наиболее интенсивно. Собственно, в этих странах наука о финансах начала формироваться относительно самостоятельно под влиянием различных экономических теорий.

Во всех странах в XIX в. наука о финансах включала в качестве составной части финансово-правовые вопросы. Однако в те годы они не носили характера системного исследования. Известны работы немецких государствоведов Л. Штейна, Г. Еллинека, посвященные проблемам финансовой науки, в которых заметное место отводилось финансовому праву. В конце XIX в. Г. Еллинек даже написал работу «Бюджетное пpaвo». Проблемам бюджета и бюджетного права уделял внимание в учебнике по финансовой науке французский ученый конца XIX - начала XX в. Г. Жез.

В России в начале XIX в. яркими представителями финансовой науки являлись М.М. Сперанский, Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов. Эти ученые, исследуя финансы России, в той или иной мере, затрагивали и вопросы финансово-правового регулирования.

М.М. Сперанский написал в 1810 году по заказу Александра I работу (записку) под названием «План финансов». Будучи государственным деятелем, М.М. Сперанский предлагал конкретный план преобразования финансовой системы России и, в частности, уделял внимание развитию финансового законодательства. Он предлагал предоставить бюджету силу закона, законодательно регулировать пошлины, ввести новые налоги.

Н.И. Тургеневу принадлежит работа «Опыт теории налогов», написанная в 1818 г. Она представляет собой учение о налогах, содержащее информацию о происхождении налогов, классификации источников и способов налогообложения и т.д. Однако учитывая, что налоги всегда устанавливались не иначе как в правовой форме, многие выводы автора в какой-то мере вносят вклад в правовую науку.

М.Ф. Орлов написал в 1832 г. работу под названием «О государственном кредите». М.Ф. Орлов связывал вопросы государственного кредита в России с разрешением проблемы уменьшения налогов. Как и Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов не уделял специального внимания правовым вопросам государственного кредита. Однако его работа представляет интерес для финансово-правовой науки, так как определяет пределы государственного кредита, а значит, пределы финансово-правового регулирования в сфере государственного кредита.

Со второй половины XIX в. в России финансовое право начинает активно выделяться из финансовой науки. Это происходит по двум направлениям. Во-первых, ученые, исследующие финансы, рассматривают финансово-правовые вопросы в качестве самостоятельных разделов, частей в своих работах. Во-вторых, появляются специальные исследования по финансовому праву, а также оно включается в качестве самостоятельной дисциплины в систему преподавания юридических вузов России.

Так, известный российский ученый И.И. Янжул писал работы по финансам, где серьезное внимание уделял финансовому законодательству. Среди них: «Опыт исследования английских косвенных налогов» (1874), учебник «Основные начала финансовой науки» (1899). Выдающимся русским ученым в области финансов и права являлся И.Х. Озеров, который долгое время исследовал вопросы финансовой науки во взаимосвязи с вопросами финансового права. Такова, в частности, его работа «Основы финансовой науки», изданная в Москве в 1905 г.

Вместе с тем в конце XIX в. в России появляются и самостоятельные исследования по финансовому праву. Так, в 1865 г. в Москве была издана работа Ф.Б. Мильгаузена «Финансовое право»; в 1882-1883 гг. Профессор Петербургского университета В.А. Лебедев издал учебник «Финансовое право»; в 1883 г. был опубликован «Очерк науки финансового Права» И.Т. Тарасова, а в 1888 г. учебник Д.М. Львова «Курс финансового права»; в 1899 г. в Одессе выходит в свет учебник финансового права С.И. Илловайского. Издание таких работ было связано с включением финансового права в учебные планы вузов. В частности, в 80-е гг. прошлого столетия создаются кафедры финансового права в Московском, Казанском и Новороссийском университетах.

В связи с произошедшими изменениями наука финансового права очень активно развивалась в России до Октябрьского переворота 1917 г.

После Октябрьской революции и вплоть до 1939 г. наука финансового права в России развивалась очень слабо. Это было обусловлено в конечном итоге принижением роли финансов в условиях социализма.

Возрождение финансового права началось в 1939 г., когда оно снова было включено в программы юридических факультетов.

В 40-х - начале 50-х гг. появляются учебники по финансовому праву, начинают исследоваться теоретические проблемы финансового права с учетом достижений в области общей теории государства и права.

Основоположниками науки финансового права после 40-х гг. являлись М.А. Гурвич, P.O. Халфина, Е.А. Ровинский. М.А. Гурвич в 1952 г. написал учебное пособие «Советское финансовое право», P.O. Халфина исследовала предмет и систему финансового права. Несколько позже Е.А. Ровинский разработал основы теории финансового права в книге «Основные вопросы теории советского финансового права», изданной в Москве в 1960 г. Эта работа сохраняет свою ценность для науки финансового права и по сей день. В ней исследуется финансовая деятельность государства, предмет финансового права, особенности финансово-правовых норм и отношений, финансовый контроль, предмет и система науки финансового права.

Большой вклад в науку финансового права внесли ученые, как М.М. Пискотин, С.Д. Цыпкин, В.В, Бесчеревных, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова.

Основное внимание в 60-80-х гг. уделялось исследованию бюджетного права, а также правовому регулированию государственных доходов. В значительной мере этому способствовало принятие Закона СССР «О бюджетных правах СССР и союзных республик» от 30 октября 1959 г.

Фундаментальной работой по бюджетному праву является монография М.И. Пискотина «Советское бюджетное право», изданная в 1971 г. В ней исследовалось понятие бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса. Работа М.И. Пискотина являлась базой для дальнейших научных разработок в области бюджетного права. В 1966 г. появилась книга Н.И. Химичевой «Правовые основы бюджетного процесса в СССР», а в 1976 г. - монография В.В. Бесчеревных «Компетенция Союза ССР в области бюджета». Кроме того, в 1979 г. Н.И. Химичева опубликовала монографию «Субъекты советского бюджетного права». В эти же годы по вопросам бюджетного права писала О.Н. Горбунова. В 1972 г. и в 1978 г. Е.А. Ровинский совместно с О.Н. Горбуновой выпустили учебные пособия по бюджетному праву.

В эти же годы правовым регулированием государственных доходов активно занимался С.Д. Цыпкин. В 1955 г. издана его работа «Правовое регулирование налоговых отношений в СССР», а в 1973 г. - «Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы».

В начале 80-х гг. существенным вкладом в науку финансового права явилась монография Л.К. Вороновой «Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР» (1981). Эта работа сохраняет свою актуальность и сегодня, ибо является единственным в науке финансового права фундаментальным исследованием по правовому регулированию государственных расходов. Одновременно в это же время были изданы одень интересные работы С.Д. Цыпкина «Финансово-правовые институты и их роль в совершенствовании финансовой деятельности государства» (1983), а также М.И. Пискотина «Социализм и государственное управление» (1984), посвященные государственному управлению в сфере финансов, а также правовой основе финансовой деятельности государства.

Общетеоретическим вопросам финансового права, финансовому контролю, капитальным вложениям, расходам бюджетных учреждений уделяли внимание Л.В. Бричко, О.Н. Горбунова, Л.А. Давыдова, Т.С. Ермакова, Л.М. Коган, В.В. Кузнеченкова, Н.А. Куфакова и др.

Заметным явлением в истории науки финансового права стал учебник «Советское финансовое право», выпущенный в 1987 г. под редакцией Н.И. Химичевой и Л.К. Вороновой. В нем впервые в науке финансового права содержался раздел, описывающий правовой режим финансов государственных предприятий (объединений) и отраслей народного хозяйства. Раздел был написан Н.И. Химичевой. Таким образом, в науке финансового права было положено начало реальному исследованию правового регулирования децентрализованных государственных финансов.

Во взаимосвязи с этим в условиях перестройки экономики (конец 80-х гг.) в науке финансового права появились очень интересные работы С.В. Запольского, посвященные финансово-правовым проблемам самофинансирования предприятий.

С 90-х гг. начинается новый этап в истории российской науки финансового права. В связи с ориентацией экономики на рыночный путь развития наука финансового права начинает активно исследовать проблемы налогообложения, банковской деятельности. Существенный вклад в науку финансового права внесен работами А.Н. Козырина, Г.А. Тосуняна.

В 1995 г. впервые в советской и российской науке финансового права была написана и издана работа К.С. Бельского «Финансовое право», посвященная истории развития этой науки.

Заметными явлениями сегодня в финансово-правовой науке являются практически актуальные работы С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, В.В. Брызгалина.

В настоящее время интерес к науке финансового права растет. Свидетельством этого является все увеличивающееся число кандидатских диссертаций по проблемам налогообложения, теории финансового права, банковской деятельности, а также монографические работы молодых ученых.

Финансовое право – это отрасль российского права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач.

Источники финансового права Российской Федерации – это правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права:

– главный источник финансового права – Конституция РФ, на основе которой приняты конституции и уставы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований;

– приняты и действуют кодифицированные источники по налоговому и бюджетному праву: Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ и Налоговый кодекс РФ часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 19 июля 2000 г. № 117-ФЗ (единый кодекс регламентирующий финансовые отношения отсутствует);

– нормы финансового права содержатся в нормативных правовых актах главы государства (указах Президента РФ);

– также источниками финансового права являются правовые акты органов исполнительной власти различных уровней власти (постановлением Правительства РФ устанавливаются ставки таможенной пошлины);

– большую группу источников финансового права составляют акты финансово-кредитных органов – Министерства финансов РФ, Центрального банка России и др. (приказы, инструкции и т. п.);

– акты таких органов исполнительной власти, как министерств, служб и др.;

– локальные акты, принимаемые администрацией или иными органами предприятий.

Система российского финансового права – это объективно обусловленное системой финансовых отношений внутреннее его строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности.

В системе финансового права выделяются части, разделы, подотрасли, институты. Наиболее крупные составляющие российского финансового права – части: Общая и Особенная. Выделение их и определения содержания каждой из них относится к важным достижениям правовой науки. В Общей части содержатся общие, основополагающие положения распространяющиеся на всю отрасль финансового права (например, принципы финансовой деятельности должны соблюдаться при реализации валютного, бюджетного, налогового и др. законодательства), а в Особенной части акцент делается на специфические черты отдельных групп отношений, т. е. налоговое право, бюджетное право и др.

1. Дореволюционный период.

Две особенности данного периода:

Не было единства в наименовании дисциплины («теории финансов», «финансы», «финансовое право», «основы финансовой науки» и т.п.);

Финансовое право, преподававшееся до Революции, фактически представляло собой комплексную дисциплину, включавшую элементы политэкономии, науки о финансах, экономической политики.

Финансовая наука в данный период не выделилась на степень самостоятельной отрасли знаний и трактовалась как часть науки о народном хозяйстве или политической экономии.

2. Советский (послереволюционный) период.

1918 год – упразднение юридический факультетов.

Читается курс «наука о финансах» на факультетах общественных наук.

Ввиду отсутствия юридических факультетов в начальный период наука финансового права сильно отстает от развития соответствующей отрасли права.

М.Д.Загряцков Учебник по административно-финансовому праву (Москва).

Формируется советское финансовое право.

В 40-е годы началась теоретическая разработка вопроса о финансовом праве как самостоятельной отрасли права:

3. Постсоветский (современный) период.

Начинают использоваться новые (хорошо забытые старые) подходы, в том числе естественно-правовой. Отказ от этатистского типа политического сознания.

{ 2. Финансы как сфера общественных отношений: понятие и содержание как правовой категории }

Финансы - это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества.

Функции финансов: 1) Распределительная : распределение нац.дохода в целях обеспечения субъектов хозяйствования необходимыми фин.ресурсами в форме ден.фондов нецелевого назначения; 2) Контрольная : контроль за распределением и расходованием фондов ден.средств; 3) Регулирующая (стимулирующая): воздействие гос-ва на эк.отношения через финансы; 4) Стабилизационная : обеспечение всех предприятий и населения стабильными условиями для эк. и соц.взаимоотношений. Публичные и частные финансы : Финансы: 1) Публичные : государственные и муниципальные; 2) Частные . Гос. финансы: федеральные, региональные, гос.предприятий; Муниципальные: мун.районов, мун.поселений, мун.предприятий; Частные: физических лиц и юридических лиц. Различия публичных и частных финансов: 1. Цель публичных финансов: удовлетворение гос.(муниц.) потребностей для обеспечения «общего интереса». Цель частных финансов: получение прибыли и удовлетворение собственных потребностей. 2. Способ обеспечения доходов публ.финансов: могут быть использованы инструменты принуждения; Способ обеспечения доходов частн.финансов: могут быть дополнены только экономическими методами. 3. Приоритетность доходов и расходов : в публичных финансах расходы определяют доходы; в частных финансах доходы определяют расходы.

{ 3. Финансовая система РФ, ее состав, структура и роль в обеспечении финансовой деятельности }

В структуру финансов как целостной категории с присущими ей общими свойствами входят несколько взаимосвязанных звеньев (институтов).

Финансовый институт - группа однородных экономических отношений, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств.

Совокупность входящих в состав финансов Российской Федерации звеньев в их взаимосвязи образуют финансовую систему России.

Финансовую систему РФ составляют следующие институты:

* бюджетная система с входящими в нее государственными и местными бюджетами;

* внебюджетные целевые фонды;

* финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;

* имущественное и личное страхование;

* кредит (государственный и банковский).

Перечисленные звенья финансовой системы существуют соответственно как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также местного самоуправления.

Центральное место в финансовой системе РФ принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств соответствующих государственных и административно-территориальных образований. В финансовую систему РФ также включаются финансы юридических и физических лиц. Характеризуя финансы юридических лиц, следует указать, что в их состав входят такие государственные внебюджетные фонды, играющие исключительную роль в обеспечении социальной защищенности граждан, как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

В финансовую систему включаются и негосударственные фонды (федеральные и региональные, например, негосударственные пенсионные фонды); фонды банковской системы; фонды страховых организаций; фонды общественных и региональных организаций; фонды иных юридических лиц.

Местные финансы. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ определил основные принципы организации местных финансов. В соответствии с вышеназванным федеральным законом местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые ресурсы. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности и осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления.

Местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Таким образом, местные финансы входят в структуру финансовой системы России в качестве ее самостоятельного звена.

{ 4. Понятие, структура и особенности правовой характеристики финансово-правовых норм (ФПН) }

Финансово-правовая норма - это установленное государством правило поведения сторон в отношениях по поводу формирования, распределения и использования фондов денежных средств в целях реализации задач, стоящих перед государством и муниципальными образованиями. Структура финансово-правовой нормы: Гипотеза определяет условия, при которых возникают финансовые правоотношения, и указывает субъектов - участников этих правоотношений. Например: чтобы юридическое лицо заплатило налог на прибыль, оно, как минимум, должно получать от своей деятельности доход. Диспозиция содержит предписание о том, как должны поступать участники финансовых правоотношений, т.е.определяет их права и обязанности. Особенность диспозиции финансово-правовой нормы состоит в том, что обычно она содержит обязанности соответствующих субъектов и чрезвычайно редко - их права. Санкция указывает на меры финансового воздействия, установленные за нарушение предписаний государства в области финансовых отношений. Например: пени, штрафы, принудительные взыскания не внесенных в срок платежей. Классификация: По выполняемым функциям финансово-правовые нормы подразделяются на : 1) регулятивные - те, которые направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления субъектам соответствующих прав и возложения на них обязанностей. 2) охранительные - те, которые предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения. По характеру воздействия на участников отношений : 1) обязывающие - регулируют активное поведение субъектов и в категорической форме предписывают совершать определенные действия.2) запрещающие - регулируют пассивное поведение субъектов и предписывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и законность;3) уполномочивающие - предусматривают возможность субъекта действовать в рамках требований нормы по своему усмотрению. По содержанию финансово-правовые нормы подразделяются на : 1) материальные - закрепляют материальное (обычно денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых правоотношений. 2) процессуальные - устанавливают порядок применения и действия материальных норм. По территориальному признаку подразделяются на финансово-правовые нормы : 1) действующие на всей территории РФ;2) действующие на территории соответствующих субъектов РФ;3) действующие на территории соответствующих муниципальных образований. По времени действия финансово-правовые нормы подразделяются на : 1) общие - устанавливаются на неопределенный срок и утрачивают силу в связи с их отменой или изменением;2) временные - устанавливаются на определенный срок. По выполняемым в процессе правового регулирования операциям финансово-правовые нормы подразделяются на : 1) общезакрепительные - в обобщенной форме фиксируют определенные признаки регулируемых отношений;2) дефинитивные - закрепляют существенные признаки соответствующих финансово-правовых категорий, понятий и терминов; 3) нормы-принципы - устанавливают основные начала финансового законодательства; 4) комплексные - определяют порядок применения и соподчиненность нормативно-правовых актов, которые должны действовать в конкретном случае (при наличии альтернатив);5) оперативные - определяют порядок вступления в силу новых финансово-правовых норм, отмены действующих норм, продления срока действия норм.

{ 5. Содержание, правовое назначение и особенности применения материальных и процессуальных ФПН }

Материальные регулируют содержание финансовых правоотношений, устанавливая права, обязанности и ответственность их участников. Процессуальные устанавливают правовые формы финансовой деятельности и порядок (процедуры) ее осуществления. Это из учебника Финансовое право России: альбом схем.

В зависимости от своего содержания нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными. Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств предприятий и граждан перед государством, источники образования кредитных ресурсов банка, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные фонды, т. е. материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений.
Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области сбора, распределения и использования государственных денежных фондов (доходов) .

В финансовом праве нет строгого подразделения на материальную и процессуальную отрасли: большинство финансово-правовых институтов в единстве концентрируют материальные и процессуальные нормы. Однако процессуальные нормы четко обособлены в бюджетном праве; в налоговом праве также можно без труда выделить нормы процедурного характера. Материальные финансово-правовые нормы закрепляют содержание финансово-правовых отношений, т. е. состав финансовой системы, юридические факты, правовой статус субъектов финансового права, принципы финансового права, виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством (муниципальным образованием) , источники формирования кредитных ресурсов банков, объекты налогообложения, ставки налогов и т. д. Материальные нормы имеют денежное содержание. В качестве примера можно привести ежегодно принимаемые законы (решения) о бюджетах, большинство норм которых являются материальными. Процессуальные финансово-правовые нормы закрепляют правовые формы финансовой деятельности государства и муниципальных образований - финансовые процедуры, порядок применения и действия финансово-правовых норм, сроки, финансовую юрисдикцию, участие финансово-кредитных органов и т. д. Таковы, например, нормы, содержащиеся в части третьей БК РФ, регулирующие бюджетный процесс.

{ 6. Классификация ФПН в зависимости от функций, выполняемых финансовым правом }

Н.И. Тургеневу принадлежит работа «Опыт теории налогов», написанная в 1818 г. Она представляет собой учение о налогах, содержащее информацию о происхождении налогов, классификации источников и способов налогообложения и т.д., и учитывая, что налоги всегда устанавливались не иначе как в правовой форме, многие выводы автора в определенной мере вносят вклад в правовую науку.

В конце XIX в. в России появляются самостоятельные исследования по финансовому праву. Так, в 1865г. в Москве была издана работа Мильгаузена Ф.Б. «Финансовое право»; в 1882-1883гг. профессор Петербургского университета Лебедев В.А. издал учебник «Финансовое право»; в 1883г. был опубликован «Очерк науки финансового права» И.Т. Тарасова. Издание таких работ было связано, в первую очередь, с включением финансового права в учебные планы вузов. В частности, в 80-е годы прошлого столетия создаются кафедры финансового права в Московском, Казанском и Новороссийском университетах.

В целом же, наука финансового права развивалась очень активно вплоть до Октябрьского переворота 1917г., после чего ее развитие заметно пошло на спад, что было обусловлено принижением роли финансов в условиях социализма.

Возрождение финансового права началось в 1939г., когда оно снова было включено в программы юридических факультетов. В 40-50-х гг. появляются учебники по финансовому праву, начинают исследоваться теоретические проблемы финансового права с учетом достижений в области общей теории государства и права .

Основоположниками науки финансового права после 40-х гг. являлись М.А. Гурвич, Р.О. Халфина, Е.А. Ровинский. М.А. Гурвич в 1952 году учебное пособие «Советское финансовое право», Р.О. Халфина исследовала предмет и систему финансового права . Несколько позже Е.А. Ровинский разработал основы теории финансового права в книге «Основные вопросы теории советского финансового права», изданный в Москве в 1960г. Эта работа сохраняет свою ценность для науки финансового права и на сегодняшний день. В ней исследуется финансовая деятельность государства , предмет финансового права, особенности финансово-правовых норм и отношений, финансовый контроль , предмет и система науки финансового права.

Основное внимание в 60-80-хх гг. уделялось исследованию бюджетного права , а также правовому регулированию государственных доходов . Толчком для таких исследований явилось принятие Закона СССР «О бюджетных правах СССР и союзных республик » от 30 октября 1959г. В начале 80-х гг. существенным вкладом в науку финансового права явилась монография Л.К. Вороновой «Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР» (1981 г). Эта работа сохраняет актуальность и на сегодняшний день, т. к. является единственным в науке финансового права фундаментальным исследованием по правовому регулированию государственных расходов. В это же время были изданы очень интересные работы С.Д. Цыпкина «Финансово-правовые институты и их роль в совершенствовании финансовой деятельности государства» (1983г), а также М.И. Пискотина «Социализм и государственное управление» (1984г), посвященные государственному управлению в сфере финансовой деятельности государства. Заметным явлением в истории финансового права стал учебник «Советское финансовое право», выпущенный в 1987г. под редакцией Н.И. Химичевой и Л.К. Вороновой. В нем впервые в науке финансового права содержался раздел, описывающий правовой режим финансов государственных предприятий и отраслей народного хозяйства.

Примерно с 90-х гг. начинается новый этап в истории финансового права. В связи с ориентацией экономики на рыночные отношения финансовое право начинает активно исследовать проблемы налогообложения, банковской деятельности и в этот период существенный вклад в науку финансовое право внесен работами А.Н. Козырина, Г.А. Тосуняна (Козырин А.Н. «Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики» (1993г), «Государственно-правовой механизм таможенной политики зарубежных стран» (1994г.); Тосунян Г.А. «Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы» (1995г.), «Государственной управление в области финансов и кредита в России» (1997г.)).

В настоящее время наука финансового права переживает период очень активного развития. Это связано, прежде всего, с изменением экономической ситуации в стране, развитием экономических отношений рыночного типа. Естественно, что новые отношения, сложившиеся в нашей стране, повлекли за собой постановку перед наукой финансового права новых задач. В целом они могут быть разбиты на две группы. Во- первых, финансовому праву требуется переосмысление ряда устоявшихся финансово- правовых категорий и институтов, наполнение их новым содержанием применительно к изменившимся условиям. Во-вторых, задачей финансового права является исследование новых финансово-правовых институтов, формулировка новых финансово-правовых концепций исходя из современного финансового законодательства, а также из потребностей разработки новых финансовых законов.

Таковы основные вехи развития науки финансового права и основные задачи финансового права на сегодняшний день.

Финансы, финансовая деятельность и финансовая система Российской Федерации

Финансы - это одна из экономических категорий, наряду с такими, как - цена, прибыль , кредит и т.д. Она выражает реально существующие общественные отношения, которые и называются финансовыми. В связи с этим понятие «финансы» и «финансовые отношения» в науке принято считать идентичными.

Изначально финансы как явление общественной жизни возникают с появлением государства и денег . Деньги, выполняя функцию средства обращения, являются важнейшей предпосылкой появления финансов как самостоятельной сферы денежных отношений.

Роль и значение финансов в жизни общества зависит от того, какое место в экономике страны отводится денежным отношениям. В докапиталистических формациях, в условиях фрагментарности товарно-денежных отношений финансы соответственно имели фрагментарный характер. При капитализме, когда товарно-денежные отношения стали основой развития экономики, финансовые отношения приобрели всеобъемлющий характер. В социалистическом обществе финансовые отношения были ограничены преобладанием отношений производственного распределения над товарно-денежными отношениями. В современных условиях в связи с развитием в России отношений рыночного типа, а значит, товарно-денежных, финансы стали играть определяющую роль в жизни общества.

Финансы - это не все денежные отношения в обществе, а только их часть, а именно те, которые связаны с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.

Финансы охватывают две группы отношений:

1. денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов - это отношения: а) по уплате налогов и неналоговых платежей в бюджет и государственные и муниципальные внебюджетные фонды; б) выделению средств из бюджета и из государственных и муниципальных внебюджетных фондов; в) распределению бюджетных средств между звеньями бюджетной системы;

2. денежные отношения, опосредующие формирование и использование децентрализованных денежных фондов предприятий и организаций - это отношения по формированию, распределению и использованию доходов и прибыли предприятий и организаций.

Финансовые отношения выделяются из всей массы денежных отношений по ряду специфических признаков:

Это всегда денежные отношения;

Распределительные, т.к. они возникают не на стадии производства, обмена или потребления общественного продукта, а на стадии его распределения;

Безэквивалентные, т.к. на стадии распределения имеет место одностороннее (без встречного эквивалента) движение денежной формы стоимости, в отличие от стадии обмена, когда наблюдается двустороннее движение стоимостей, одна из которых находится в денежной форме, а другая в товарной;

Финансы движутся в форме финансовых ресурсов, мобилизация и движение которых происходит через денежные фонды. Здесь же необходимо заметить, что денежные фонды - это относительно обособленная часть финансовых ресурсов, имеющих целевое назначение и относительную самостоятельность функционирования. В настоящее время к денежным фондам, через которые осуществляется мобилизация и использование финансовых ресурсов, относятся: бюджеты (федеральный, субъектов Федерации, муниципальных образований); Пенсионный фонд РФ; Государственный фонда занятости населения РФ; Федеральный и территориальные Фонды обязательного медицинского страхования ; Фонд социального страхования и т.д.

Именно таковы специфические особенности и признаки финансовых отношений, которые и выделяют их и отграничивают от других денежных отношений: кредитных, отношений по заработной плате , купле-продаже и т.д.

Роль финансов в социально-экономической жизни страны выражается в их распределительной и контрольной функциях.

Распределительная функция заключается в том, чтобы распределить стоимость валового общественного продукта и тем самым обеспечить каждого субъекта хозяйствования необходимыми ему финансовыми ресурсами. Благодаря финансам денежные средства поступают в распоряжение государства, муниципальных образований, предприятий, организаций и физических лиц .

Контрольная функция финансов заключается в их способности количественно отслеживать весь ход распределительного процесса. Финансы постоянно отражают, то как складывается процесс мобилизация финансовых ресурсов в те или иные денежные фонды, как используются финансовые ресурсы и т. д. Контрольная функция финансов реализуется через деятельность финансовых и налоговых органов, которые непосредственно следят за использованием доходной и расходной частей бюджетов в бюджетной системе РФ, распределением доходов предприятий и т. д.

Финансовые отношения в обществе весьма многообразны, но они могут быть систематизированы в зависимости от того, к каким фондам денежные фонды принадлежат. В связи с этим все финансовые отношения образуют собой финансовую систему РФ.

С экономической точки зрения финансовая система РФ - это совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств.

В настоящее время финансовая система РФ состоит из следующих звеньев:

бюджетные фонды;
внебюджетные фонды;
государственный и муниципальный кредит;
страховые фонды;
финансы предприятий и организаций.

Каждое из этих звеньев охватывает целый ряд финансовых отношений. Основное место в финансовой системе РФ отводится финансовым отношениям, опосредующим бюджетные фонды РФ. К их числу относятся отношения по формированию, распределению и использованию денежных средств в бюджеты и из бюджетов - федерального, субъектов РФ и муниципальных образований. Это звено наиболее мобильное и на его долю приходится наибольший денежный поток в стране.

Внебюджетные фонды являются относительно новым звеном финансовой системы РФ. Их появление в финансовой системе относится к началу 90-х гг. и обусловлено стремлением государства к целевому использованию финансовых ресурсов. К внебюджетным фондам относятся: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Кроме того, к внебюджетным фондам могут быть отнесены и денежные фонды субъектов РФ и муниципальных образований.

Государственный кредит представляет собой отношения по временному использованию денежных средств, в которых кредитором выступают юридические и физические лица, а должником - государство. Государственный кредит осуществляется в форме: 1) государственных займов; 2) кредитов, полученных Правительством РФ ; 3) других долговых обязательств , гарантированных Правительством РФ.

К государственным займам можно отнести: государственные краткосрочные облигации (ГКО); облигации внутреннего государственного валютного займа; золотые сертификаты Министерства финансов РФ и др. В качестве кредитов, полученных Правительством РФ, выступали до 1996 г. кредиты, выданные Центральным банком РФ Правительству РФ для покрытия временных кассовых разрывов и погашения дефицита по федеральному бюджету РФ. К другим долговым обязательствам, гарантированным Правительством РФ, в настоящее время относятся гарантии и поручительства , выдаваемые Правительством РФ коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета. Последние выдают под эти гарантии и поручительства кредиты на покрытие расходов различных организаций - получателей бюджетных ссуд.

На сегодняшний день правомерно говорить и о муниципальном кредите, который формально однотипен с государственным, а по существу отличается от него, т. к. здесь должником является не государство, а муниципальное образование.

Страховые фонды опосредуют финансовые отношения, направленные на создание и использование денежных резервов на случай риска - стихийных бедствий, несчастных случаев, иных неблагоприятных последствий. В настоящее время почти все страховые фонды, кроме Росгосстраха, являются частными, т.к. в 1990г. государственная монополия в страховом деле была разрушена.

Довольно таки важным звеном финансовой системы РФ являются финансы предприятий и организаций. Они непосредственно связаны с материальным производством, где создается валовый общественный продукт, подлежащий распределению в стоимостной форме. Финансы предприятий и организаций находят свое материальное выражение в денежных фондах, формируемых главным образом за счет прибыли. Иногда важнейшим источником формирования таких фондов являются бюджетные ассигнования.

Федеральное казначейство РФ было образовано Указом Президента РФ от 8 декабря 1992г. № 1556. В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ 27 августа 1993г № 864, единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе РФ, автономной области, автономным округам, краям, областям и т.д. Положение определяет следующие главные задачи органов казначейства: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы; регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов; осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление этими ресурсами; управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ и т. д.

Государственная налоговая служба - осуществляет контроль за правильностью исчисления и уплаты в бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов и сборов;

Государственный таможенный комитет РФ - взимает налоги, сборы и пошлины при перемещении через государственную границу ;

Центральный банк РФ осуществляет защиту устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, осуществляет государственное руководство в области банковской деятельности, вместе с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежную политику и т. д.

Таковы на данный момент органы, осуществляющие финансовую деятельность государства.

Кроме того, финансовая деятельность может быть охарактеризована еще и ее функциями. Функции финансовой деятельности государства - это ее основные направления. Среди них:

образование государственных денежных фондов;
распределение государственных финансовых ресурсов;
использование государственных (муниципальных) ресурсов;
государственный (муниципальный) контроль за движением финансовых ресурсов;
эмиссия денежных знаков.

Это, пожалуй, наиболее главные функции финансовой деятельности, которые характеризуют и раскрывают ее сущность, но для того, чтобы лучше понять и раскрыть сущность финансовой деятельности нам еще необходимо обратить внимание на принципы, в соответствии с которыми она осуществляется. Основными из них являются: законность , гласность, федерализм, плановость.

Принцип законности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права , соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан , в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.

Принцип федерализма проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции российской Федерации и субъектов РФ в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ (ст. 72 Конституции РФ).

Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах. Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, бюджеты: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.

Финансовая деятельность осуществляется, кроме того, различными методами. Их разнообразие зависит от многих факторов: от субъекта финансовых взаимоотношений, условий аккумуляции и использования денежных средств и т. д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две группы:

Методы собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ) и местные бюджеты . Таковыми являются:

А) Налоговый метод - или метод установления налогов. С помощью данного метода изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня.

Б) Метод обязательных платежей (взносов) в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный, занятости, соцстраха, обязательного медстраха). В литературе их принято называть «социальными» налогами.

Метод добровольных взносов - покупка государственных и муниципальных ценных бумаг , пожертвования, вклады в банки и т. д.

Методы распределения и использования денежных средств. К ним относятся два довольно таки важных метода финансовой деятельности:

А) Метод финансирования, который выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Он применяется в отношении государственных и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций.

Б) Кредитование - т. е. предоставление денежных средств на условиях возмездности и возвратности. Применяется и в отношении государственных предприятий и отношении негосударственных организаций.

В условиях перехода к рыночной экономике, дефицита бюджета бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета на условиях возвратности и возмездности: бюджетный кредит и кредитная ссуда.

Предмет, метод и понятие финансового права

Осуществление финансовой деятельности государства требует правового урегулирования прав , обязанностей, ответственности участвующих в ней субъектов. В этом и заключается предназначение финансового права : посредством его норм финансовая система приводится в действие и используется государством.

Необходимо заметить, что в ходе финансовой деятельности государства возникают, помимо финансовых, другие общественные отношения, например, трудовые, гражданские и др., регулируемые соответствующими отраслями права . Финансовое же право распространяется только на финансовые отношения.

Итак, финансовое право - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления , необходимых для реализации его задач.

К предмету финансового права относятся закрепление структуры финансовой системы, распределение компетенции в данной области между Российской Федерацией и ее субъектами, местным самоуправлением в лице соответствующих органов, регулирование на основе этих исходных норм отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности.

Входящие в предмет финансового права отношения отличаются по своему содержанию большим разнообразием, т. к. сама финансовая система многозвенна, она связана со всеми структурами общественного производства и распределения. Круг участников финансовых отношений довольно широк: Российская Федерация вступает во взаимоотношения со своими субъектами, государственные органы - с юридическими и физическими лицами , взаимодействуют между собой государственные и муниципальные органы всех видов и уровней. В целом они представляют ряд групп отношений:

между Российской Федерацией, ее субъектами и местными административно - территориальными единицами по поводу распределения финансовых ресурсов страны;
между финансовыми и налоговыми органами государства, с одной стороны, и предприятиями , организациями, учреждениями - с другой, в связи с выполнением финансовых обязанностей перед государством;
между государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами в связи с образованием, распределением и использованием соответствующих государственных (муниципальных) денежных фондов и ресурсов (бюджетных, внебюджетных, кредитных);
между государственными (муниципальными) предприятиями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими органами государственного (муниципального) управления - с другой, в связи с распределением и использованием в различных сферах бюджетных или кредитных ресурсов, а также собственных средств предприятий, организаций;
между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами - с другой, в связи с образованием и распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных страховых фондов;
между финансово-кредитными органами государства и физическими лицами в связи с выполнением обязанностей последних по внесению платежей в государственные (муниципальные) денежные фонды.

Рассмотрение финансовых отношений по группам показывает, что при всем своем разнообразии они имеют общее содержание - направленность на образование, распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондов. Естественно, что эти отношения возникают при участии и под непосредственным воздействием государства.

Итак, предмет финансового права - это общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач.

Наиболее крупные подразделения в системе права Российской Федерации - это ее отрасли, которые отграничиваются друг от друга по предмету правового регулирования (схема в книге «финансовое право» на стр. 16: система финансового права). Однако этот критерий не всегда является достаточным, т.к. нередко отношения, составляющие предмет одной отрасли права, переплетаются с отношениями, составляющими предмет другой отрасли права. Это как раз наиболее наглядно проявляется на примере финансового права, здесь в сфере отношений, охватываемых финансовой деятельностью государства и муниципальных образований , могут возникать отношения, составляющие предмет гражданского права , уже на первый взгляд очевидно, что как финансово-правовые не могут рассматриваться отношения, связанные с продажей принадлежащих государству или муниципальному образованию квартир, транспортных средств, акций приватизированных предприятий, хотя они и возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Поэтому дополнительным критерием отграничения одной отрасли права от другой и, в частности, финансового права от всех других отраслей права, выступает метод правового регулирования.

Основным методом финансово-правового регулирования является метод властных предписаний. Его суть состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны. Этой стороной является государство, уполномоченный им орган или муниципальное образование. Они дают властные предписания, обязательные для другой стороны правоотношения . При этом, другая сторона не обладает властными полномочиями вообще или обладает ими, но их объем менее значителен.

Метод властных предписаний используется наряду с методами рекомендаций и согласования. Метод рекомендаций используется в основном между представительными органами власти РФ и субъектов Федерации, Правительством РФ . Примеры использования этого метода очень часто встречаются в ежегодно принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на финансовый год. Метод согласования встречается в финансово-правовом регулировании значительно реже и используется для решения неоднозначных вопросов, возникающих в сфере финансовой деятельности государства, между органами, осуществляющими эту деятельность, а иногда - между сторонами, заключившими финансово-правовой договор . Например, согласно п.7 ст. 68 Налогового Кодекса РФ «действие договора о налоговом кредите или об инвестиционном налоговом кредите может быть досрочно прекращено по согласию сторон».

Помимо Центрального банка РФ к этой группе субъектов могут быть отнесены, как уже было сказано коммерческие банки, выступающие в качестве юридических лиц , наделенных государством властными полномочиями в сфере государственных финансов. Так, в соответствии со ст. 11 Закона РФ от 9 октября 1992г. «О валютном регулировании и валютном контроле », а также п.14 Инструкции ЦБР от 29 июня 1992г. № 7 «О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке РФ» уполномоченные банки являются агентами валютного контроля. В этом качестве они наделены властными полномочиями, ибо имеют право в императивном порядке депонировать 75% валютной выручки предприятий на спецсчет.

3. Индивидуальные субъекты - это физические лица, выступающие как граждане , иностранные граждане и лица без гражданства . Очень редко индивидуальными субъектами финансового права являются должностные лица.

Граждане, иностранные граждане и лица без гражданства выступают индивидуальными субъектами в отношении их обязанностей по уплате налогов и сборов, а также в отношении их обязанностей как налоговых агентов. Кроме того, законодательство устанавливает в качестве основных условий привлечения гражданина к уплате налогов наличие у него дохода , превышающего установленный минимум, или определенного имущества, подлежащего налогообложению (строения, транспорт, земельные участки). Должностные лица, являющиеся субъектами финансового права - это, прежде всего, сборщики налогов или сборов.

Финансово-правовые нормы и их виды

Финансово-правовая норма - это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения правило поведения в отношениях, возникающих в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований .

Финансовые нормы содержат как признаки, общие для любых правовых норм, так и специфические, характерные только для норм финансового права . К общим признакам финансовой нормы относятся:

норму устанавливает государство, а поэтому ее исполнение обеспечивается принудительной силой государства;
норма есть правило поведения общего характера, обращенное ко всем участникам регулируемых ею общественных отношений;
норма возлагает на участников отношений юридические обязанности и предоставляет им субъективные права ;
она всегда выражена в каком-либо правовом нормативном акте - законе , указе, постановлении, приказе, инструкции, принятом компетентным государственным органом или органом местного самоуправления .

Специфические признаки финансово-правовой нормы обусловлены в конечном счете особенностями предмета и метода финансово-правового регулирования.

Прежде всего, финансово-правовая норма отличается от иных норм российского права по своему непосредственно целевому назначению, которое определяется предметом финансово-правового регулирования, т. е. отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований по регулированию образования, распределения и использования государственных и муниципальных фондов денежных средств .

С точки зрения происхождения финансово-правовых норм их особенность заключается в том, что они редко возникают как фактические, т. е. в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансовой нормы. Действительно, в силу особенностей предмета финансового права, финансовые, т.е. денежные, отношения не существуют и не возникают сами по себе, в чистом виде. Модель финансовых норм создается государством т.к. в противном случае финансовые отношения с государством не возникли бы вообще, а если и возникли бы, то не в той форме, которая требуется государству для обеспечения выполнения его задач.

Особенность финансовых норм заключается еще и в том, что они являются средством реализации общественных, т.е. публичных, а не частных интересов. Это обусловлено принадлежностью финансового права к праву публичному, а не к частному.

Нормы финансового права отличаются от других норм в системе права своей нестабильностью, т. к. во-первых, отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, являются в своей основе экономическими, а значит подвержены различным экономическим колебаниям, которые определяются влиянием политики на экономику , структурными перестройками в системе управления , миграционными процессами в различных регионах и т.д. Нестабильность отношений, составляющих предмет финансового права, приводит к нестабильности самого финансового права, например, к отмене устаревших и появлению новых финансово-правовых норм. Во-вторых, бюджетные правоотношения , охватываемые сферой финансовой деятельности государства, нестабильны изначально. Они существуют в рамках правовых актов о бюджете , которые действуют только в течение финансового года. Таким образом, бюджетно-правовые нормы как часть финансово-правовых периодически вступают в силу с принятием соответствующих законов о бюджете и утрачивают свою силу с окончанием финансового года.

Кроме того, финансовые нормы имеют еще одну существенную особенность - это, что они в подавляющем своем большинстве являются обязывающими (или императивными), т.е. они устанавливают обязанности самых различных субъектов финансового права . Впрочем, это вполне естественно, т.к. метод властных предписаний, доминирующий в данной отрасли, предполагает, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны (государства).

Финансово-правовые нормы, как и все, иные имеют свою структуру. При этом под структурой понимается внутреннее строение финансовой нормы, ее составные части. К таким составным частям финансовой нормы относятся: гипотеза, диспозиция, санкция.

Гипотеза - это первая часть нормы. В ней указывается на те условия, при наличии которых субъекту следует руководствоваться данной нормой. Гипотеза имеет место во всякой финансово-правовой норме. Обычно она формулируется с использованием слова «если» или «в случае». Например, норма п.1 ст. 74 Налогового Кодекса РФ сформулирована так: « В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов обязанность по уплате налогов может быть обеспечена поручительством ». Гипотеза в этой норме выражена фразой: «В случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов...»

Диспозиция - часть правовой нормы, указывающая на поведение, которое должно иметь место при наличии обстоятельств, предусмотренных гипотезой.

Санкция нормы - та ее часть, которая указывает на меры государственного принуждения, которые могут быть применены к субъектам, нарушающим диспозицию данной нормы. Особенности финансово-правовой нормы проявляются главным образом через ее санкции. Во-первых, санкции финансовой нормы имеют, как правило, денежный характер (пеня, штраф). Во-вторых, они имеют правовосстановительный (пеня взыскивается) и карательный (штраф) характер. В- третьих, денежные средства, получаемые в результате применения санкций финансовых норм, зачисляются в государственные денежные фонды: бюджеты, внебюджетные фонды.

Классификация финансово-правовых норм .

Финансово-правовые нормы весьма разнообразны. Их классификация важна для понимания особенностей финансово-правового регулирования и уровня развития финансового законодательства.

В зависимости от функций, выполняемых финансовым правом, нормы подразделяются на:

1. Регулятивные - к ним относятся те, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Основная масса финансовых норм - регулятивные, т. к. финансовое право призвано, прежде всего, отрегулировать определенную группу отношений, т.е. закрепить их и упорядочить. К данной группе норм относятся, например, ст. 51, 56 Налогового кодекса РФ, закрепляющие порядок исполнения обязанности по уплате налогов и сборов безвестно отсутствующего или недееспособного физического лица ; определяющие порядок установления и использования льгот по налогам и сборам.

В зависимости от особенности финансового регулирования финансовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

2. Охранительные - это такие, которые предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения . Число охранительных норм в финансовом праве постепенно увеличивается, что связано с необходимостью установления, а в ряде случаев повышения, ответственности субъектов финансовых правоотношений за свои действия. К охранительным нормам можно отнести нормы ст.116-129 НК РФ, предусматривающие ответственность за различные виды налоговых правонарушений .

Регулятивные нормы в зависимости от их юридического содержания классифицируются на обязывающие, запрещающие и управомочивающие.

Обязывающие нормы - это те, которые устанавливают обязанность лица совершать определенные положительные действия. Большинство финансовых норм - обязывающие. Очень часто они формулируются в финансово-правовых актах в виде прямых обязательных предписаний. Например, «Налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах» (ст. 45 НК РФ).

Запрещающие - это нормы, которые устанавливают обязанность лица воздержаться от определенных действий, указанных в финансовой норме. Примером может служить норма ст. 87 НК РФ, запрещающая проведение налоговыми органами повторно выездных проверок по одним и тем же налогам.

Управомочивающие - это такие, которые предусматривают возможность субъекта финансового права действовать в рамках требований нормы, но по своему усмотрению. (Например, установление дополнительных местных налогов и сборов).

Существуют два вида управомочивающих норм. Для первого вида характерно, что возможность их реализации (или не реализации) зависит исключительно от воли субъектов финансового права. Главным образом к таким субъектам относятся налогоплательщики.

Для второго вида характерно то, что субъект права имеет определенную свободу в выборе средств, времени и т.д. реализации этой нормы, но эта норма в любом случае должна быть ими реализована. Речь здесь идет о финансово- правовых нормах, закрепляющих компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления через установление прав этих органов. Например, нормы ст. 31 Бюджетного Кодекса РФ закрепляют принцип самостоятельности бюджетов через права органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджета. Эти права являются компетенционными, а значит, они одновременно становятся и обязательными для данных органов.

Материальные финансово-правовые нормы определяют источник образования денежных фондов государства и муниципальных образований, объекты налогообложения и ставки налогов, виды расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Таковы почти все нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, большинство норм части первой НК РФ и др.

Процессуальные финансово-правовые нормы устанавливают порядок реализации материальных норм. К процессуальным нормам относятся нормы, содержащиеся в ст. 169-264, 274-281 Бюджетного Кодекса РФ и определяющие порядок составления, рассмотрения и исполнения бюджетов, а также отчетов об их исполнении. Ряд процессуальных норм содержится в части первой Налогового Кодекса РФ.

В современных условиях в связи с развитием финансового законодательства число процессуальных норм увеличивается, что свидетельствует о реальности, достаточно высокой степени гарантированности материальных финансово-правовых норм на современном этапе.

Источники финансового права

Довольно важное место в системе источников финансового права занимают кодексы, т.е. законы, включающие систему норм, наиболее полно регулирующие определенный круг общественных отношений. В 1998г. принят Налоговый кодекс РФ (часть первая), регулирующий отношения по установлению, взиманию налогов и сборов в РФ, а также отношения по поводу налогового контроля и ответственности за совершением налогового правонарушения . Кроме того, кодифицированным источником финансового права является Бюджетный кодекс РФ, принятый 17 июля 1998г. и регулирующий отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга и т.д.

К законодательным актам РФ относятся и федеральные законы, содержащие финансово-правовые нормы и являющиеся поэтому источниками финансового права. особое место среди них занимают законы, устанавливающие те или иные налоги и порядок их взимания. например, закон РФ «О налоге на добавленную стоимость», закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» и др. все нормы, составляющие такого рода законы, являются финансово-правовыми. вместе с тем имеются федеральный законы, которые являются источниками финансового права не полностью, а лишь в определенной части. примером может служить ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», содержащий финансовые нормы, регулирующие основы построения муниципального бюджета, организацию муниципальных займов и т.д.

Источниками являются и законы субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы, которые принимаются в пределах компетенции этого субъекта в области финансов . Среди них - ежегодно принимаемый закон о бюджете субъекта РФ на предстоящий финансовый год. Кроме того, почти все субъекты РФ имеют законы о бюджетном процессе в том или ином субъекте РФ, многие - законы о порядке предоставления налоговых льгот в том или ином субъекте РФ и т.д.

Среди нормативно-правовых актов как источников финансового права выделяются указы президента РФ (ст. 90 Конституции РФ). Указы президента в сфере финансового регулирования разнообразны. в основном, указы президента в сфере финансов носят организационный характер, т. е. содержат поручения органам государственной власти по разработке тех или иных нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов. таковы, в частности, указы «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» от 25 июля 1996г., «О неотложных мерах по обеспечению финансовой стабилизации в стране» от 16 июля 1998г и т.д.

Часто источником являются ведомственные нормативные акты. основное место среди них занимают инструкции министерства по налогам и сборам РФ, министерство финансов РФ, а также государственного таможенного комитета РФ. например, к закону о каждом налоге, действующем в РФ, госналогслужбой принята инструкция.

Все ведомственные акты должны приниматься на основе и во исполнение законов, в соответствии с актами президента РФ. ведомственные нормативные акты как источники финансового права приобретают юридическую силу после их государственной регистрации в министерстве финансов РФ, осуществленной в соответствии с постановлением правительства РФ от 13 августа 1997г., которым утверждены правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Источником финансового права можно считать и локальные нормативные акты, содержащие финансовые нормы. в частности, таковыми являются уставы и решения ученых советов государственных высших учебных заведений, затрагивающие вопросы их финансовой деятельности.

В данном случае в качестве источника финансового права выступают международные договоры РФ с другими странами в сфере налогообложения. к примеру, соглашение между правительством РФ и правительством республики узбекистан от 2 марта 1994г. «Об избежании двойного налогообложения доходов и имущества», соглашение между правительством РФ и правительством республики Болгария от 8 июня 1983г. «Об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество».

Признание международно-правового договора в качестве источника российского права основано на ч. 4 ст. 15 конституции РФ, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы . если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Помимо международных договоров в качестве нормативного договора как источника финансового права выступают договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами, а также между самими субъектами РФ по бюджетным и налоговым вопросам. например, договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и Таймырского (долгано-ненецкого) автономного округа от 2 ноября 1995г.

с). в качестве источника российского права в последние годы в теории права все чаще признается судебный прецедент . судебный прецедент - это правило поведения, сформулированное судом при рассмотрении конкретного дела в судебном решении, имеющее общеобязательное значение. судебный прецедент как источник финансового права представлен главным образом решениями конституционного суда РФ . в настоящее время вынесено более 10 решений конституционного суда РФ по вопросам, касающимся государственных финансов.
Общеобязательность решений конституционного суда РФ выражается в том, что в соответствии со ст. 79 федерального конституционного закона от 21 июля 1994г. «о конституционном суде РФ» акты или отдельные положения, признанные данным субъектом неконституционными, утрачивают силу. таким образом, конституционный суд формулирует для всех обязательное правило не применять эти акты. кроме того, он часто в ходе рассмотрения дела формулирует правило поведения общего характера, которое ранее не было зафиксировано в каком-либо нормативном акте. более того, многие из этих правоположений затем находят свое закрепление в нормативно-правовых актах. например, в решении конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности п.2 и 3 ч.1 ст.11 закона РФ от 24 июня 1993г. «о федеральных органах налоговой полиции» было впервые сформулировано правоположение о том, что бесспорный порядок взыскания штрафов в случае несогласия налогоплательщика с решением органа налоговой полиции является превышением конституционно допустимого права собственности , поскольку никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. это правоположение было воспринято законодателем и закреплено в ст. 104 налогового кодекса РФ.

Финансовые правоотношения

Финансовое правоотношение является разновидностью правового отношения, поэтому ему свойственны все те существенные признаки, которые характерны для правоотношения вообще (это - то, что финансовое правоотношение возникает на основе финансово-правовой нормы и имеет волевой характер).

Квалифицирующими признаками финансового правоотношения, отграничивающими его от любого другого правоотношения (например, от гражданского) являются следующие:

возникновение и развитие в сфере финансовой деятельности государства или муниципальных образований ;
властный характер, в связи с чем одной из сторон правоотношения является обязательно государство или уполномоченный государством орган, наделенный специальной компетенцией;
имущественный характер финансового правоотношения. В качестве имущественных благ в таких правоотношениях выступают денежные средства (финансовые ресурсы). в рамках финансовых правоотношений денежные средства переходят от различных субъектов к государству и муниципальным образованиям, а затем - от последних к различным субъектам.

На основании всего вышесказанного можно дать определение финансовому правоотношению. Финансовое правоотношение - есть общественное отношение, основанное на финансово-правовой норме, являющееся, в сущности, экономическим отношением, возникающим в сфере финансовой деятельности государства, имеющим властно-имущественный характер и выражающий публичные интересы.

Важнейшим элементом правоотношения являются его субъекты. Субъекты финансового правоотношения - это лица, участвующие в конкретном правоотношении и являющиеся носителями финансовых прав и обязанностей.

Субъект финансового правоотношения тесно связан с субъектом финансового права, хотя по своей сути понятие субъекта финансового права намного шире нежели понятие субъекта финансового правоотношения. В большинстве случаев они совпадают в одном лице. Например, физическое лицо , организация, реализовав свою финансовую правосубъектность, становятся субъектами финансового правоотношения. Однако иногда они не совпадают в одном лице. Главным образом это бывает, когда государство, как субъект финансового права вступает в финансовые правоотношения. Российская Федерация в целом, являясь субъектом финансового права, при вступлении в конкретное правоотношение выступает в лице определенного государственного органа (например, РФ выступает в отношениях по поводу государственного кредита в лице Правительства РФ , но нести ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации способно не Правительство РФ, а Российская Федерация в целом, что прямо следует из смысла ст. 1 и 2 Закона РФ «О государственном внутреннем долге РФ»).

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями , гражданами, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства. Существование государственного и муниципального финансового контроля обусловлено еще и контрольной функцией финансов. Эта функция обеспечивается слежением рублем за собиранием, распределением и использованием государством и муниципальными образованиями денежных средств в бюджет и государственные внебюджетные фонды. В связи с этим финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности государства, а именно: на стадиях собирания, распределения и использования денежных средств.

Непосредственной целью финансового контроля является обеспечение эффективности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Ведь именно с помощью финансового контроля государство следит за тем, чтобы все запланированные средства своевременно поступали в государственные фонды, а также за целевым использованием выделенных государственных средств.

Итак, финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов и доходов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных ее регионов.

проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями со стороны физических лиц и организаций;
проверках и ревизиях целевого выделения государством запланированных денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов (государственных и местных);
проверках и ревизиях целевого использования средств, выделенных из бюджетов;
проверках правил ведения кассовых операций на предприятиях, а также правил работы с валютной выручкой;
ревизиях финансово-хозяйственной деятельности организаций и т.д.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется, как это уже было сказано, финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Финансовая дисциплина - это четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления, предприятий, организаций.

Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации и граждан, но и на государственные органы власти , органы местного самоуправления, их должностных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий (например, контроль за соблюдением законодательства о предоставлении льгот по платежам в бюджет, за правильностью взимания налогов).

Государственный и муниципальный финансовый контроль отличается от экологического, различных видов технического контроля по объекту. Объектом финансового контроля является не состояние окружающей среды, не технические механизмы, а денежные процессы, имеющие место при формировании, распределении и использовании государственных фондов денежных средств. Финансовый контроль сегодня весьма разнообразен. Он осуществляется целой системой органов, функционирующих как на уровне Российской Федерации, субъектов РФ , так и на уровне муниципальных образований.

Текущий контроль производится ежедневно финансовыми службами в момент совершения финансовых операций, а именно: в процессе расходования организациями бюджетных средств, совершения иных операций бухгалтерами предприятий.

Государственный и муниципальный финансовый контроль подразделяется по форме проведения на обязательный и инициативный.

Обязательный финансовый контроль производится компетентными органами в соответствии с требованиями законодательства, например, контроль со стороны представительных органов власти за исполнением бюджета по итогам за год. Кроме того, такой вид контроля может производиться по решению правоохранительных органов .

Инициативный финансовый контроль назначается по решению хозяйствующих субъектов при наличии в том потребности. Инициативный финансовый контроль осуществляется по решению руководителей предприятий.

Возможны и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов осуществляющих его. в этом случае выделяется финансовый контроль: представительных органов власти и местного самоуправления; президента РФ; исполнительных органов власти общей компетенции: исполнительных органов власти специальной компетенции: ведомственный контроль; внутрихозяйственный финансовый контроль.

1. Финансовый контроль представительных органов власти и местного самоуправления. представительные органы власти на уровне РФ, субъектов РФ, а также органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в ходе рассмотрения: а) проектов бюджетов и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; б) отдельных вопросов исполнения бюджетов и бюджетов внебюджетных государственных фондов; в) при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов федерального, региональных, местных и бюджетов внебюджетных государственных фондов.

Контроль представительных органов власти осуществляется через комитеты и комиссии, образуемые представительными органами власти на каждом уровне. в федеральном собрании РФ особая роль принадлежит комитету по бюджету, налогам, банкам и финансам, образованному государственной думой , а также комитету по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности совета федерации . в частности, комитет по бюджету государственной думы сразу же после поступления проекта федерального бюджета в госдуму дает заключение по федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год для рассмотрения его госдумой в первом чтении.

Помимо отмеченного федеральным собранием РФ образован постоянно действующий орган государственного финансового контроля - счетная палата РФ. ее правовое положение определено фз от 11 января 1995 г. «о счетной палате РФ».

Ее задачами, в соответствии с законодательством являются:

Организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
Определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности ;
Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджетов и проектов федеральных внебюджетных фондов;
Финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета;
Контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в центральном банке РФ , уполномоченных банков и иных финансово-кредитных учреждениях РФ.

Исходя из вышеназванных задач следует, что счетная палата РФ осуществляет контроль как на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и на стадии его исполнения. так, например, на стадии рассмотрения проекта федерального бюджета счетная палата дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета, а на стадии исполнения - осуществляет оперативный контроль, который выражается в контроле полноты и своевременности денежных поступлений, фактическом расходовании бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета.

Контрольные полномочия счетной палаты распространяются на все органы и учреждения РФ, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании.

Методами работы Счетной палаты являются ревизии и проверки. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет проверяемым субъектам представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государства ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации (ст. 2 ФЗ «О Счетной палате РФ»).

Представительные органы власти субъектов РФ осуществляют финансовый контроль в соответствии с конституциями и уставами субъектов РФ. Во всех субъектах РФ имеются счетные палаты, контролирующие региональные бюджеты.

Представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в соответствии с ФЗ от 12 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также на основании уставов муниципальных образований.

2. Финансовый контроль Президента РФ. Такой контроль осуществляется через Главное управление Президента РФ, созданное в соответствии с Указом Президента от 16 марта 1996г. Финансовый контроль не является единственным видом деятельности Главного контрольного управления Президента РФ, а осуществляется им в ходе контроля исполнения федеральными органами исполнительной власти , органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами указов и распоряжений Президента РФ.

Для осуществления своих функций, в том числе в связи с государственным финансовым контролем, Главное контрольное управление имеет право:

создавать комиссии с привлечением контролирующих и правоохранительных органов, а также специалистов для проведения проверок и приятия мер по оперативному устранению выявленных нарушений;
требовать от органов исполнительной власти, а также от организаций документы, объяснения, необходимые для проведения проверок;
направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Предписания должны быть рассмотрены не позднее чем в месячный срок или срок, установленный в нем;
вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверки и др.

3. Государственный и муниципальный контроль органов исполнительной власти. Прежде всего, такой контроль прерогатива органов исполнительной власти общей компетенции. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 11 апреля 1997г. «О Правительстве РФ » оно непосредственно осуществляет валютный контроль. Кроме того, при Правительстве РФ могут создаваться различные комиссии, имеющие функции финансового контроля. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998г. № 175 «Об утверждении положения о комиссии Правительства РФ по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот» создана одноименная комиссия, осуществляющая государственный финансовый контроль в сфере налоговых и таможенных льгот.

Министерство финансов РФ действует на основании положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273. В соответствии с этим положением к функциям вышеназванного органа в сфере финансового контроля относятся: контроль за целевым использованием средств федерального бюджета; участие в разработке порядка и контроле за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности; обеспечение контроля за доходами от проведения лотерей; проведение комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования средств федерального бюджета; контроль за рациональным и целевым использованием средств государственных внебюджетных фондов и др. федеральных средств; проведение документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов и т. д.

В соответствии с этим Министерство финансов РФ имеет право:

запрашивать у федеральных органов власти, организаций данные, необходимые для контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета;
ограничивать, приостанавливать, а в ряде случаев и прекращать финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в
случаях непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств; . взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные им не по целевому назначению, с наложением штрафа согласно законодательству РФ.

Все вышеназванные функции и права в сфере финансового контроля Министерство финансов РФ осуществляет через свои структурные подразделения: Департамент финансового контроля и аудита , Главное управление федерального казначейства, а также контрольно-ревизионные органы Министерства финансов в субъектах РФ.

Контрольно — ревизионные органы Минфина РФ действуют в соответствии с постановлением Правительства от 6 августа 1998г. № 188 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов РФ».

Территориальные контрольно-ревизионные органы осуществляют последующий финансовый контроль на территории соответствующего субъекта РФ. В частности, они контролируют целевое использование средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов; проводят документальные ревизии и проверки финансово- хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов; в ряде случаев на договорной основе проводят ревизии и проверки поступлений и расходования средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов ; контролируют своевременное устранение нарушений в финансово-хозяйственной деятельности проверенных управлением организаций, а также возмещением ими причиненного ущерба и т. д.

При этом они имеют право: проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и иные документы; получать от должностных лиц проверяемых организаций объяснения; получать от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций данные, необходимые для осуществления своих функций. Работники контрольно-ревизионных органов имеют право проходить во все помещения и здания, занимаемые проверяемыми учреждениями, однако они не должны вмешиваться в их оперативную деятельность.

Структурным подразделением центрального аппарата Минфина РФ является Главное управление федерального казначейства. Оно возглавляет систему органов федерального казначейства, которая складывается из органов казначейства в субъектах РФ, а также в городах, районах и районах в городах. Правовое положение этих органов определено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993г. «О федеральном казначействе Российской Федерации».

Одной из главных задач органов федерального казначейства является: контроль за исполнением федерального бюджета, а также за поступлением и использованием внебюджетных федеральных средств.

В этих целях Главное управление федерального казначейства:

организует контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;
организует и осуществляет сбор и анализ информации о состоянии федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов.

Органы федерального казначейства по субъектам РФ, по городам, районам, районам в городах: контролирует своевременное совершение операций со средствами федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также целевое направление использования указанных средств; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность и т.д.

Министерство по налогам и сборам. Деятельность этой системы органов регламентируется ст. 30-32 НК РФ, а также Законом РСФСР от 21 марта 1991г. «О государственной налоговой службе РСФСР». Главной задачей этих органов является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ.

В число полномочий налоговой службы входят:

право производить в любых организациях проверки документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей;
получать от организаций справки и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщиков;
обследовать любые помещения, связанные с содержанием объектов налогообложения;
приостанавливать операции организаций и граждан по расчетным и иным счетам в кредитных организациях в случаях непредставления налоговым органам документов, связанных с исчислением и уплатой налогов.

В соответствии со ст. 36 НК РФ, а также Законом РФ от 24 июня 1993г. «О федеральных органах налоговой полиции» государственный финансовый контроль осуществляют федеральные органы налоговой полиции, которые имеют право проводить проверки налогоплательщиков, в том числе контрольные проверки в полном объеме после проверок налоговых органов.

Кроме того, финансовый контроль в соответствии со ст. 34 НК РФ имеют право осуществлять и таможенные органы, например, они следят за соблюдением налогового законодательства и по результатам составляют акты налоговой проверки.

Государственный финансовый контроль осуществляют в ряде случаев и банки. Коммерческие банки проводят такой контроль в случаях, когда наделены государством властными полномочиями в сфере государственных финансов. Таких случаев два:

1. В соответствии со ст. 11 Закона РФ от 9 октября 1992г. «О валютном регулировании и валютном контроле», а также Инструкцией ЦБР от 29 июня 1992г. № 7 «О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке РФ» коммерческие банки наделены правом валютного контроля предприятий и способны в ряде случаев депонировать 75% валютной выручки предприятия на спецсчете.

2. В соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 13 января 1992г. «О безотлагательных мерах по реализации налично-денежного обращения в Российской Федерации», а также ст. 2. 14 Положения о правилах организации наличного денежного обращения на территории РФ, утвержденного Советом директоров Банка России 5 января 1998г., коммерческие банки обязаны контролировать порядок ведения кассовых операций и работу с денежной наличностью организаций.

Методы (конкретные приемы, способы осуществления финансового контроля)

Проверка — это метод финансового контроля, предусматривающий исследование отдельных вопросов финансовой деятельности тех или иных субъектов на основе документов, получения объяснения от обязанных лиц, а также осмотра помещения и других объектов.

Проверки могут быть двух видов:

Тематические проверки - это изучение отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта.

Документальные проверки - это изучение финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта только на основании документов: балансов, смет, отчетов и т.д.

Тематические и документальные проверки проводит Счетная палата РФ в ходе контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольно-ревизионные органы Минфина России в субъектах РФ осуществляют: тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности и т.д.

Разновидностью тематической проверки является налоговая проверка, проводимая должностными лицами налоговых органов. Существует два вида налоговых проверок: камеральная и выездная. камеральная налоговая проверка является разновидностью документальной проверки, т.к. она проводится налоговым органом по месту его нахождения на основании документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов, имеющихся у налогового органа. Выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя налогового органа не чаще одного раза в год и не может продолжаться более двух месяцев.

По результатам проверок, как правило, составляется акт, а в случае осуществления проверки Счетной палатой РФ - заключение. Особые требования предъявляются к акту налоговой проверки. В соответствии со ст. 100 НК РФ он составляется по определенной форме, установленной Министерством по налогам и сборам РФ. В нем должны быть указаны документы, подтверждающие факты налоговых правонарушений , а также предложения по устранению выявленных нарушений и применению санкций за нарушения законодательства о налогообложении. Акт налоговой проверки подписывается должностными лицами налоговых органов и руководителем проверяемой организации.

Ревизия — это всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой детальное исследование финансово-хозяйственной деятельности объекта на предмет ее законности, целесообразности и эффективности.

Ревизии сегодня имеют право осуществлять: Счетная палата РФ, Контрольно- ревизионные органы Минфина РФ, контрольно-ревизионные отделы министерств, ведомств в отношении подчиненных организаций. Во всех случаях ревизия является методом последующего финансового контроля.

Ревизии могут быть - документальные и фактические, комплексные и тематические, плановые и внеплановые. Комплексные ревизии охватывают всю финансово-хозяйственную деятельность проверяемых объектов, а тематические затрагивают только отдельные стороны ревизуемого объекта. Плановые ревизии заранее планируются, а внеплановые осуществляются по случаю (например, контрольно- ревизионные органы Минфина РФ по субъектам РФ осуществляют документальные ревизии по мотивированным постановлениям правоохранительных органов. Естественно, что такие ревизии могут быть только внеплановыми).

По результатам ревизии всегда составляется письменный акт и подписывается руководителем ревизионной комиссии и руководителем проверяемого предприятия.

Рецензенты:

Н. А. Шевелева, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета

С. П. Маврин, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ

Д. В. Винницкий, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой финансового права Уральской государственной юридической академии

К читателю

Я надеюсь, что размышления над прошлым могут послужить руководством для будущего, что они позволят новому поколению исправить некоторые ошибки прошлых лет и тем самым дадут ему возможность управлять надвигающимися величественными событиями будущего в соответствии с нуждами и честью человечества.

У. Черчилль (1874–1965), британский политический деятель

В предлагаемом читателю учебном пособии рассматривается генезис и развитие отечественной науки финансового права через научные биографии ее наиболее видных представителей. Их именами, естественно, не может быть исчерпан этот список. Однако названные нами ученые внесли в разработку отраслевой теории наибольший вклад, создали самобытную школу российского финансового права.

Первоначально необходимо разобраться, для чего вообще изучать историю науки. Казалось бы, эти «дела давно минувших дней» должны волновать только специалистов по истории науки и примкнувших к ним интересующихся. В эпоху лавинообразного нарастания объема информации такая постановка вопроса не кажется праздной. Однако изучать историю науки целесообразно, по меньшей мере, по следующим причинам.

1. Биографии видных отечественных юристов и финансистов не только интересны и поучительны сами по себе. В некоторой степени они помогают лучше понять и оценить научное наследие этих ученых. Как писал известный историк, академик АН СССР Л. В. Черепнин, «интерес к биографии большого человека, к его жизненному пути – это не проявление праздного любопытства и даже не результат простой любознательности. Биография в ряде случаев дает ключ к пониманию творчества» . Как нам представляется, научное наследие ученых очень сложно осмыслить без учета времени и места их деятельности, перипетий их личной и общественной жизни. Но перед Вами, читатель, не собрание биографий, а анализ творчества известных российских ученых – представителей российской школы финансового права, на фоне времени и с учетом особенностей их человеческих судеб. При этом развитие финансово-правовой мысли в России представлено именно как результат деятельности отдельных ученых и их коллективов.

Наконец, знание биографий и научного наследия своих предшественников является предпосылкой для научного роста современных исследователей и даже своеобразным моральным требованием. Отечественный теоретик права Н. М. Коркунов по этому поводу писал: «Русскому юристу стыдно не знать своих предшественников. Много или мало они сделали, мы должны это знать. Да к тому же мы можем пожаловаться разве только на малое число людей, посвятивших себя научному изучению права, но никак не на их качество» . Это познавательная причина.

2. Изучая современное состояние финансового законодательства и отраслевой теории, можно столкнуться с трудностями их понимания. Без хотя бы краткой исторической справки любой (даже самый лучший) учебный материал теряет в глубине и объеме. Остается непонятным, в каком направлении идет развитие науки и законодательства. Даже новейший и «продвинутый» учебник по финансовому праву опирается на результаты предыдущих исследований, они присутствуют в нем. Зная предыдущие научные наработки, гораздо легче понять современное состояние любой науки.

В связи с этим основная и определяющая цель настоящего пособия – познакомить читателя с основными положениями, результатами научных исследований, опубликованными в монографиях, учебных курсах, рецензиях, статьях, проектах ученых по проблемам финансового права за прошедшие два столетия, а в отдельных случаях и более. Это позволит читателю пройти путь «от колыбели» отечественной науки финансового права до ее современного состояния. Без знания истории развития науки финансового права вряд ли возможно целостное и глубокое понимание финансово-правовых явлений и категорий. Как нам представляется, вне личностного фактора невозможно в полном объеме рассмотреть эволюцию финансово-правовой мысли. В связи с этим сложный для восприятия материал лучше усваивается в форме интересного и познавательного для читателя процесса. Это педагогическая причина.

3. Поскольку проблемы, вокруг которых вращается финансово-правовая мысль, остаются неизменными уже почти два века (а скорее, два тысячелетия), то и их разрешение в той или иной мере не теряет актуальности. К тому же в числе ученых-финансистов были десятки неординарных мыслителей, подлинных философов во всех (в том числе правовом) смыслах. Как нам кажется, сокровищница финансово-правовой мысли далеко не освоена, и иногда можно решение современных проблем отыскать в прошлом, естественно, с определенной корректировкой. В связи с этим научные идеи прошлого могут подсказать решение современных проблем, дать импульс научному поиску. Мы сознательно отошли от тематического изложения материала, придав повествованию личностную окраску . Это, условно говоря, поисковая причина.

4. Знание истории науки позволяет нам понять не только результаты исследований, но и путь к ним. Очевидно, что само развитие финансово-правовой мысли характеризует методы получения знаний, приоткрывает дверь в «лабораторию мысли», характеризует творческие приемы ученых. Мы не будем специально рассматривать методологию отраслевых исследований, однако она будет проявляться как в научной деятельности ученых, так и в результатах их работы. Обращение к ним может помочь в выработке определенных приемов научной деятельности. Это методологическая причина.

5. Изучение истории науки позволяет понять сложность этого процесса, особенно в аспекте межпредметных пересечений, о которых мы еще неоднократно вспомним. Здесь неизбежно придется «наступать на ноги» (а может, и на «любимую мозоль») представителей других наук (политэкономии, финансовой науки, административного и государственного права и др.). Эта лучшая иллюстрация межпредметного взаимодействия, комплексного подхода, необходимости различать общее и особенное. Это помогает разграничить отрасли знания, а также увидеть сферы пересечения науки финансового права с другими науками. Это, условно говоря, иллюстративная причина.

Читатель увидит, что все персонажи этой книги были людьми неординарными, яркими, талантливыми. Между тем талантливые и яркие личности всегда сталкиваются с проблемами самореализации, редко вписываются в обыденный контекст бытия. И здесь можно вспомнить слова немецкого писателя Т. Манна: «Вообще говоря, талант очень сложное, трудное понятие, и дело здесь не столько в способностях человека, сколько в том, что представляет собой человек как личность. Вот почему можно сказать, что талант есть способность обрести собственную судьбу». Для России это весьма актуально, особенно для первой половины XX в.

В связи с этим стоит обратить внимание на ряд принципиальных положений. Во-первых, это неоднородность состава ученых-специалистов по финансовому праву. Помимо их традиционной принадлежности к школам финансового права, можно выделить относительно обособленную категорию государственных деятелей, которые нередко свои теоретические концепции проверяли на практике в ходе проведения денежных реформ, реформ налогообложения и т. д. Повествование о них организационно обособлено в Разделе 2 данной книги. Во-вторых, большего внимания заслуживает вопрос о взаимодействии отечественной и зарубежной финансовой науки. К сожалению, в дореволюционных, а затем в советских и постсоветских исследованиях довольно часто авторы придерживались крайностей: от констатации вторичности отечественной науки до признания ее первенства «во всем». Между тем эта проблема напрямую связана с деятельностью российских ученых и чиновников в финансовой сфере и развитием отечественного финансового законодательства. В-третьих, в некоторой корректировке нуждается оценка вклада видных отечественных ученых в развитие финансовой науки. Традиционные колебания от комплиментарного подхода до гиперкритицизма должны смениться объективной оценкой на основе достоверных данных.

Раздел 3 данной книги посвящен ученым, представлявшим вузовскую отечественную науку финансового права досоветского и советского периодов. Досоветский период представлен преимущественно докторами наук и магистрами, реже специалистами без ученых степеней, но имевшими ученые звания или занимавшими определенное место в академической иерархии. Часть из них не успели по обстоятельствам общего характера (войны, революции и др.) или личного характера (короткий жизненный путь, переход на государственную службу или загруженность общественной работой и др.) формализовать свои научные достижения. Советский период представлен преимущественно докторами наук, а некоторое исключение сделано только для ученых первой половины XX в., задержавшихся в научном росте в силу объективных причин (войны, политические репрессии и др.). Биографические очерки о некоторых российских и советских ученых, занимавшихся, в том числе, проблемами финансового права в конце XIX–XX в., публиковались нами ранее . Для данного издания они уточнены, а в некоторых случаях исправлены. Представлены биографии и анализ научного творчества ведущих представителей отечественной школы финансового права, завершивших свой жизненный путь.

Авторы книги постарались быть максимально беспристрастными, но это оказалось крайне сложно. Мы надеемся, что наше пристрастие было обусловлено только вкладом конкретного ученого в развитие науки финансового права. Жанр исследования не предполагает написания «жития праведников от науки» или парадных портретов. Ученые хотя и были интеллектуальной элитой общества, но при этом оставались представителями своей страны и своего времени, со всеми вытекающими отсюда привлекательными и непривлекательными чертами.

В нашу задачу не входит модный ныне поиск персонажей «голубых кровей». Мы также не склонны разбирать все «изгибы» личной жизни наших героев, но будем касаться их в тех случаях, когда они повлияли на научное творчество. Деятельность многих из них протекала преимущественно или даже исключительно в рамках вузов, поэтому с событийной точки зрения биографии значительной части ученых достаточно однообразны. Однако это не касается тех из них, кто сыграл немалую роль в политической жизни страны, став лидером политической партии, членом и даже главой правительства. Об этой категории финансистов мы уже писали ранее . В настоящем издании часть материала о них вошла в Раздел 2, однако он существенно переработан.

Вышесказанное во многом определило задачу авторов данного издания. Она заключается в показе развития финансово-правовой мысли в трудах российских государственных деятелей и ученых – представителей различных школ финансового права, начиная с ее раннего генезиса на рубеже XVII–XVIII вв. до наших дней. Однако проблематика постсоветского периода нами только обозначена, а для ее объективного рассмотрения необходим определенный временной разрыв.

Такой подход уже был апробирован авторами в монографии, посвященной российской школе трудового права и права социального обеспечения . Примечательно, что немало ученых стали персонажами и того, и другого исследования. Это, в частности, И. И. Янжул, И. Х. Озеров, Н. Х. Бунге, В. Г. Яроцкий, А. А. Исаев, В. Я. Железнов, И. А. Трахтенберг и др. Это не случайно, так как многие ученые-финансисты активно интересовались проблемами социального страхования и благотворительности (в том числе публичной). Свои исследования они посвящали договорам личного найма, контролю и надзору за соблюдением законодательства о труде, другим проблемам взаимодействия труда и капитала. Основанием для такого интереса было идущее от классической школы положение о том, что главным фактором производства является труд. В связи с этим в работах, посвященных проблемам распределения, первостепенное место отводилось трудовым отношениям (рабочее законодательство, заработная плата, трудовой (рабочий) договор, социальное страхование и др.).

Некоторые сложности вызвало то, что ряд персонажей книги одновременно являлись как видными представителями конкретных научных школ финансового права, многолетними профессорами, заведующими кафедрами, деканами и даже ректорами (директорами) университетов и иных юридических вузов, так и видными государственными деятелями. Одно из этих начал в деятельности персонажей книги обычно явно преобладало. Если основной вклад в развитие финансовой науки ими был внесен либо в академический, либо в чиновничий период деятельности, то это определяло отнесение исследователя к одной из этих групп. Исключения составляют М. М. Алексеенко, М. И. Боголепов и Н. Х. Бунге, которые достигли больших высот по государственной службе, однако без них невозможно представить историю развития соответственно харьковской, томской и киевской школ финансового права, одними из основателей которых они являлись. При этом об их государственной деятельности и научных трудах, изданных в этот период, повествуется в Разделе 2 данной книги, а основные биографические данные и анализ трудов вузовского периода даны в Разделе 3.

Что касается изучения собственно развития российской науки финансового права (и ее школ), то необходимо отметить следующее. В публикациях XIX – начала XX в., а также в советских исследованиях по финансовому праву, подготовленных до конца 20-х гг. прошлого века, истории науки уделялось определенное место . При этом история развития отечественной науки рассматривалась в контексте развития финансовой науки в странах Запада. С начала 30-х гг. XX в. и до конца советского периода этот сюжет, за редким исключением , практически не разрабатывался, чему были как объективные, так и субъективные причины.

Только в постсоветский период наметилось оживление интереса исследователей к историческим аспектам развития российских финансов в целом и финансовой науки и науки финансового права в частности. Особо следует отметить серию книг «Золотые страницы финансового права» (научный редактор и автор вступительных статей – А. Н. Козырин, составитель, автор статей и комментариев – А. А. Ялбулганов), в рамках которой переиздаются классические исследования по финансовому праву. В первых четырех томах (1998–2004) опубликованы уже ставшие библиографической редкостью труды по данной тематике М. М. Сперанского, Н. И. Тургенева, М. Ф. Орлова, В. А. Лебедева, И. И. Янжула, И. Т. Тарасова и А. А. Исаева. В серии «Научное наследие» переизданы в 2003–2008 гг. классические исследования по финансовому праву А. А. Соколова, А. А. Исаева и И. Х. Озерова с сопроводительными статьями И. И. Кучерова. Переизданы под эгидой «Общества купцов и промышленников России» труды еще ряда отечественных классиков финансово-правовой мысли . Между тем в настоящее время можно говорить только о начальном этапе воссоздания истории науки финансового права.

Данное исследование подготовлено с использованием материалов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива РФ (ГА РФ), Государственного архива Ярославской области (ГА ЯО), архивов кадровых служб вузов (МГУ, СПбГУ, МГЮА, ЯрГУ и др.), научных учреждений (ИЗиСП (бывший ВНИИСЗ), ИГП РАН и др.). Важное значение имеют также отдельные публикации биографического характера об отечественных юристах и финансистах .

Некоторым подспорьем для авторов явились биографические сборники профессоров и преподавателей, составленные по отдельным вузам . Активно использовались три издания Большой советской энциклопедии, а равно другие энциклопедические и справочные издания, содержащие сведения, в том числе, об отечественных государственных деятелях.

Важным источником явились мемуары А. В. Богдановича, С. Ю. Витте, А. Р. Гюнтера, А. Г. Зверева, В. Н. Коковцова, П. Н. Милюкова, Ф. Г. Тернера, И. И. Янжула и др., а также статьи в периодических изданиях.

Материалы о ряде ученых и государственных деятелей достаточно противоречивы, в связи с чем мы опирались, прежде всего, на архивные данные, в необходимых случаях проводили сравнительный анализ или фронтальное исследование всего фактологического массива. Подчеркнем, что электронные ресурсы использовались авторами фрагментарно. Это было вызвано, как правило, их неполнотой, а в некоторых случаях и сложностью атрибутирования. Однако это не исключает необходимости проверки полученных данных с использованием всех возможных источников и использования в этой части электронных ресурсов.

Если биографические данные персонажа книги трактуются в общедоступной справочной и энциклопедической литературе без противоречий, то в этом случае мы обычно на эти издания не ссылаемся. Если же данные в литературе и источниках расходятся, то представляются различные точки зрения с выделением авторской позиции. Подчеркнем, что практически все герои нашей книги достойны отдельного объемного исследования, причем часто не однотомного. О некоторых из них такие исследования уже есть. Это, с одной стороны, облегчает нашу задачу, а с другой – делает ее практически невыполнимой в рамках одного небольшого издания. В связи с этим мы будем концентрировать внимание именно на финансово-правовом наследии российских ученых и политических деятелей на фоне времени их жизни и в «паутине» пересечения судеб, школ, тематики исследований и др. Это позволяет создать относительно целостную картину развития отечественной финансово-правовой мысли.

Мы осознаем, что такого рода исследование не может быть по определению законченным и не содержать в себе противоречивых положений и возможных неточностей. Поэтому мы всегда готовы принять замечания и дополнения внимательных читателей, учесть их в дальнейшем. Наука финансового права представляет объемные ретроспективные наработки как для самоценного освоения исторического материала, так и для выхода на современную отраслевую проблематику. Данное издание является только одним шагом в этом направлении.

Раздел 1
Развитие российского юридического образования и школа финансового права

Чтобы быть хорошим преподавателем, нужно любить то, что преподаешь, и любить тех, кому преподаешь.

В. О. Ключевский (1841–1911), русский историк

Сразу оговоримся, что в нашу задачу не входит написание истории образования в целом или даже юридического образования в какой-либо его части. Наша задача гораздо скромнее, а именно: дать краткий очерк финансово-правовой составляющей юридического образования в России на фоне развития всей высшей юридической школы в обозначенный период. Коснемся мы и преподавания финансово-правовых дисциплин в неюридических вузах. Это необходимо для того, чтобы постоянно не возвращаться к комментариям по поводу специфики того или иного исторического периода, особенностям функционирования вузов, системе научных степеней и званий и др. Кроме того, школы финансового права формировались преимущественно на базе юридических факультетов университетов и юридических вузов, что делает необходимым рассмотрение данной проблематики. По сложившейся традиции университеты с момента их учреждения были не только учебными заведениями, но и научными центрами.

Нашу задачу облегчает то, что литература по истории как высшего, особенно университетского, образования в целом, так и юридического образования в частности, не обделена вниманием исследователей . Это же касается истории отдельных вузов и факультетов .

Глава 1
О школах финансового права

Юридическая наука начала формироваться в России достаточно поздно относительно стран Западной Европы, а активная фаза этого процесса пришлась на середину XVIII – начало XIX в., параллельно с развитием системы высшего юридического образования. Еще позже началось выделение самостоятельной науки финансового права. В связи с этим изучение российского финансового права через формирование и становление его научных школ и учебных дисциплин позволяет воссоздать относительно полную картину развития данной науки в целом. Между тем это развитие представляет собой длительный и сложный процесс.

При этом известную сложность представляет определение круга персонажей данного исследования в связи с ретроспективной дискуссионностью самого предмета науки финансового права. Трудность его осмысления заключается в том, что первоначально данная наука формировалась в рамках камеральных наук, политической экономии, а затем выделившейся из нее финансовой науки. Только с последней из них наука финансового права размежевалась во второй половине XIX в., причем это размежевание первоначально было неполным и достаточно непоследовательным.

Нередко финансовая наука (наука о финансах) и наука финансового права отождествлялись. Наука финансового права могла рассматриваться и как юридическая часть финансовой науки . Как справедливо отмечает А. Н. Козырин, произошедшая во второй половине XIX в. дифференциация финансовой и финансово-правовой наук так и не смогла полностью освободить предмет науки финансового права от политических и экономических проблем .

«В науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны», – писал профессор Демидовского юридического лицея И. Т. Тарасов. «В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм, определяющих государственно-хозяйственную сферу, идут рука об руку» . Профессор Петербургского университета В. А. Лебедев полагал, что политэкономия изучает общие законы народного хозяйства, а финансовая наука, опираясь на нее, исследует строй государственного финансового хозяйства, его средства и способы удовлетворения государственных потребностей. При этом юридически-догматическое изучение финансового законодательства и есть финансовое право, а изучение правил финансового хозяйства с экономической и политической сторон составляет финансовую науку .

Несколько иной токи зрения придерживается наш современник С. В. Запольский. По его мнению, «появление новой отрасли правоведения – государственного хозяйства, ставшего впоследствии финансовым правом, вряд ли можно объяснять неким отпочкованием». Далее ученый подчеркивает: «Финансовое право XIX–XX вв. – глубоко самостоятельное явление развития общества, связанное с предыдущим этапом скорее всего лишь осмыслением опыта и отказом от ранее существующих юридических форм». По его предположению, «финансовое право в историческом ключе возникло вследствие накопления в обществе некоего значительного демократического потенциала, достаточного для проникновения публичной власти в денежно-имущественную сферу. Не движение денег как таковых, но деятельность государственной администрации во имя общего блага служит изначальной целью науки государственного хозяйства – финансового права. Умеренность и разумность налогов, экономность в расходовании государственных средств, содействие экспорту и импорту, финансовое стимулирование производства, осуществление социальных программ – эти и другие подобные им лозунги навсегда нанесены на знамя финансового права – иным оно и не могло быть, возникая в свое время как следствие и инструмент демократических преобразований» .

Однако в любом случае проблематика финансового права имела многочисленные пересечения с политэкономией, наукой о финансах, отчасти полицейским правом, государственным правом. Такая «многослойность» делает необходимым поиск истоков финансово-правовой мысли также в политэкономических исследованиях, а затем и в работах по финансовой науке, полицейскому и государственному праву. Специалисты по отечественной истории также не обходили вниманием финансово-правовые аспекты отечественной и всемирной истории. Это, соответственно, расширяет круг персонажей данной книги.

Подчеркнем, что в досоветский период деление ученых на юристов и экономистов по научной специализации было до известной степени условным. Так, до 1902 г. в России отсутствовало специализированное экономическое образование, а профессиональных экономистов готовили преимущественно на юридических факультетах университетов, где предмет «политэкономия» преподавался как основная дисциплина наравне с юридическими науками. Этому способствовало и то, что экономическое образование в России изначально содержало в себе обширную правовую составляющую. Так. на экономическом отделении Петербургского политехнического института, где впервые давалось высшее экономическое образование, на науки экономические было отведено 42 часа, а на юридические науки – 31 час. На естественнонаучные и технические дисциплины выделялось всего 17 часов, а на остальные – существенно меньше . Характерно, что с 1907 по 1915 г. это отделение издавало «Известия Санкт-Петербургского политехнического института» с характерным подзаглавием «Отдел наук экономических и юридических». Число публикаций по экономике и праву (прежде всего, финансовому) в этом издание было примерно одинаковым, а некоторые авторы готовили публикации и по экономической и по правовой проблематике. Похожая ситуация сложилась и в других русских экономических вузах. В частности, в 1913–1917 гг. в Московском коммерческом институте не только был прекрасный подбор преподавателей экономических дисциплин, но и работали многие ведущие специалисты в сфере финансового права, в частности И. Х. Озеров, П. П. Гензель, А. А. Соколов и др., о которых будет сказано ниже.

В дореволюционный период переход преподавателя с кафедры политэкономии на кафедру финансового права, равно как и обратно, не был редкостью. Более того, научные дискуссии по проблемам финансов в тот период были своеобразным спором «между славянами», так как все его участники имели юридическое образование (до начала XX в.), хотя, естественно, с различной специализацией. Выпускники экономических факультетов и вузов впоследствии имели хорошую правовую подготовку.

Понятие «школа», в том числе в применении к праву, является неоднозначным. Во-первых, под ней понимают направления научной мысли и педагогической практики, созданные отдельными выдающимися учеными или группами ученых, разделяющими сходные методологические установки (например, историческая школа права). Во-вторых, достаточно часто ограничиваются только национальными школами права. Оба эти подхода обоснованны, а существование российской школы финансового права несомненно. В-третьих, научные школы привязывают к определенным университетским городам, научным центрам или даже регионам. В этом смысле говорят, например, о московской, петербургской, ярославской, казанской, киевской школах. Именно в данном контексте мы можем констатировать существование региональных школ финансового права в рамках единой российской школы финансового права.

Оговоримся, что мы склонны объединять научные и образовательные школы. Они характеризовались единством кадрового состава, известной зависимостью обоих видов деятельности от мировоззренческих и научных установок, зависимостью направлений научной работы от педагогических потребностей, системой координационных и субординационных отношений, организационным единством научных и педагогических работников в рамках учебных структур (кафедра, факультет, вуз и др.). В этой части мы не можем согласиться с разделением таких понятий, как «научная школа» и «педагогическая школа», как предлагается некоторыми исследователями . Все это позволяет говорить нам о единой юридической «семье» или, как в данном случае, российской школе финансового права, но включающей в себя относительно обособленные, со своими научными традициями школы финансового права, сформировавшиеся в научных университетских анклавах. В последнем случае такую школу, на наш взгляд, образуют три компонента:

1) личностный (учителя, ученики, администрация, технический персонал учебного заведения, научно-исследовательских учреждений и др.). Определенное значение для характеристики школы имеют ее основатель или основатели, обстоятельства и время основания, последующие лидеры. Важны ее качественный и количественный состав, предмет и методология научных исследований, формальные показатели научной работы (число научных публикаций, научные степени и звания и др.), наличие учеников – продолжателей научных исследований и др.

В финансовом праве такие школы были относительно немногочисленными и насчитывали в дореволюционный период, как правило, немногим более десяти исследователей, связанных «научным родством». После 1917 г. естественная преемственность в рамках юридической школы была во многом нарушена, а в некоторых случаях и искусственно прервана.

Мобильность преподавательского состава в российских вузах (прежде всего, в университетах) была относительно небольшой по сравнению, например, с германскими университетами. Самые выдающиеся ученые получали приглашение в столичные вузы, остальные же меняли место работы в порядке перевода, в качестве взыскания или когда в учебном центре, прежде всего новом, была острая нужда в преподавателе данной дисциплины. Это позволяло молодым преподавателям занимать профессорскую кафедру или начинать с доцентуры при отсутствии вакансий в своем вузе. В советский период ротация научных кадров до середины 50-х гг. прошлого века могла быть связана с такими экстремальными проявлениями, как «укрепление» кадрового состава отдельных вузов через принудительные переводы и даже ссылка или высылка отдельных научных деятелей. Впоследствии преобладало так называемое плановое распределение научно-педагогических кадров, утратившее в 70-х гг. почти всякий динамизм.

Еще менее характерной была смена места обучения для студентов, которая осуществлялась почти исключительно в вынужденном порядке (как дисциплинарная мера или способ наказания (исключение из университета), эвакуация в период войны и др.). Примечательно, что только в Варшавском, Дерптском и Томском университетах, а также в ярославском Демидовском юридическом лицее был разрешен прием выпускников не только гимназий, но и духовных семинарий. Это наложило отпечаток на социальный состав студенчества данных вузов;

2) материальный (материальная база учебного процесса: библиотеки, аудиторный фонд и др.). Практически все университеты располагались в губернских центрах (кроме Одессы и Дерпта), где находились губернаторы и попечители учебных округов, жандармерия и центр местного дворянского общества, затем – губернские земства и органы городского самоуправления. Центром губернии был и Ярославль с его Демидовским юридическим лицеем. Все это позволяет говорить об относительно развитой и достаточно однородной материальной базе учебного процесса. Этим Россия существенно отличалась от стран Западной Европы, где университеты первоначально создавались преимущественно в небольших городах. Это касается, в частности, Англии (Оксфорд (конец XII в.), Кембридж (1209)) и Германии (Геттинген (1734), Марбург (1527), Тюбинген (1477)). Университеты в столицах (Лондон (1836) и Берлин (1810)) были созданы существенно позднее. Университеты в крупных английских (Бирмингем, Ливерпуль, Лидс, Шеффилд, Бристоль) и немецких (Франкфурт, Кельн, Гамбург) городах формировались уже в XX в.

Образцом тематического изложения можно считать: Иоффе О. С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч. 1–2. Л., 1975–1978. – Однако слабостью такого подхода можно считать фрагментарность изложения, неизбежное дублирование и заведомую неполноту.

См.: Лушников A. M. Наука трудового права России: историко-правовые очерки в лицах и событиях. М., 2003; Лушников A. M., Лушникова М. В. Курс трудового права: В 2 т. Т. 1. М., 2003; Т. 2. М., 2004 (2-е изд. 2009); Лушникова М. В. 1) А. Р. Свирщевский и развитие науки финансового права // Финансовое право. 2009. № 11. С. 2–8; 2) Иван Трофимович Тарасов и развитие российской науки административного права // Вестник Воронежского государственного университета. 2010. № 1. С. 547–556; Лушникова М. В., Лушников A.M. Курс права социального обеспечения. М., 2008 (2-е изд. 2009); Ярославская юридическая школа: прошлое, настоящее, будущее / Под ред. С. А. Егорова, A.M. Лушникова, Н. Н. Тарусиной. Ярославль, 2009. Глава 9 (автор главы – М. В. Лушникова) др.

См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк). Ярославль, 2010.

См.: Лушников A.M., Лушникова М. В. Российская школа трудового права и права социального обеспечения: портреты на фоне времени (сравнительно-правовое исследование): В 2 т. Ярославль, 2010.

См., например: Билимович А. Д. Министерство финансов. 1802–1902. Киев, 1903; Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 11–30; Блиох К. С. Финансы России XIX столетия. Т. 1–4. СПб., 1882; Буковецкий А. И. Введение в финансовую науку. Л., 1929. С. 217–248; Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1899. С. 3–13; Лебедев В. А. Финансовое право. Т. 1. СПб., 1889. С. 187–197; Министерство финансов. 1802–1902: В 2 ч. СПб., 1902; Патлаевский И. И. Курс финансового права. Одесса, 1885. С. 9–16; Твердохлебов В. Н. Финансовые очерки. Вып. 1.Пг., 1916. С. 81–123 и др.

См., например: Бесчеревных В. В. Очерки истории развития науки финансового права в МГУ // Вестник Московского университета. Серия II: Право. 1985. № 2.

См.: Бурулин С. В. Теория и история налогообложения. М., 2006; История банка России. 1860–2010: В 2 т. Т. 1.М., 2010; История финансового законодательства России / Под ред. И. В. Рукавишниковой. М., 2003; Петухова Н. Е. История налогообложения в России IX–XX вв. М., 2011; Шитов В. Н. История финансов России. М., 2011 и др.

См.: Вельский К. С. Финансовое право. М., 1994. С. 44–67; Грачева Е. Ю. История науки финансового права // История юридических наук в России. Сб. ст. М., 2009. С. 474–502; Ивлиева М. Ф. Финансовое право как наука и учебная дисциплина в Московском государственном университете // Финансовое право. 2010. № 2; История изучения общественных финансов в Санкт-Петербурге. Сб. ст. СПб., 1997; История финансового права России. Сб. / Под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2005; Козырин А. Н. У истоков финансового права // У истоков финансового права. Т. 1. М., 1998. С. 5–16; Мацнева Н. Г. Становление науки финансового права в России (XIX – начало XX в.) // Правоведение. 1997 № 2. С. 107–115; Очерки по истории финансовой науки: Санкт-Петербургский университет/Под ред. В. В. Ковалева, М., 2009; Очерки финансово-правовой науки современности / Под ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. Москва; Харьков, 2011; Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996 (и послед, переизд.); Финансовая наука в Санкт-Петербургском университете / Под ред. В. В. Иванова и др. СПб., 2006; Ялбулганов А. А. Очерки истории финансового права дореволюционной России. М., 1998 и др.

См.: Боголепов М. И. Финансы, правительство и общественные интересы. М., 2006; Гензель П. П. Налогообложение в России времен нэпа. М., 2006; Исаев А. А. Настоящее и будущее русского общественного хозяйства. М., 2005; Мигулин П. П. Реформа денежного обращения и промышленный кризис в России (1893–1902). М., 2006; Фридман М. И. Винная монополия в России. М., 2005 и др.

См.: Видные ученые-юристы России (вторая половина XX века). Энциклопедический словарь биографий / Под ред. В. М. Сырых. М., 2006; Правовая наука и юридическая идеология России. Энциклопедический словарь биографий / Под ред. В. М. Сырых. Т. 1–2. М., 2009–2011; Томсинов В. А. Российские правоведы XVIII–XX века. Очерки жизни и творчества: В 2 т. М., 2007; Финансисты России: Учебный биобиблиографический словарь / Сост. А. А. Земцов и др. Томск, 2007; Шилохвост О. Ю. Русские цивилисты середины XVIII – начала XX в. Краткий библиографический словарь. М., 2005 и др.

См.: Биографический словарь профессоров и преподавателей Императорского Казанского университета. (1804–1904): В 2 ч. / Под ред. Н. П. Загоскина. Казань, 1904; Биографический словарь профессоров и преподавателей Императорского университета Святого Владимира / Под ред. B.C. Иконникова. Киев, 1884; Биографический словарь профессоров и преподавателей Императорского Санкт-Петербургского университета за истекшую четверть века его существования. 1869–1894: В 2 т. СПб., 1896–1898; Биографический словарь профессоров и преподавателей Императорского Юрьевского, бывшего Дерптского университета за 100 лет его существования (1802–1902): В 2 т. / Под ред. Г. В. Левицкого. Юрьев, 1903; Гриценко И. С., Короткий В. А. Юридический факультет Университета Святого Владимира, 1834–1920. Киев, 2009 (на укр. языке); Гущина Е. В., Морозов Д. К., Салова Ю. Г. Биографический сборник Демидовского университета. Ярославль, 2008; Казанский университет. 1804–2004. Биобиблиографический словарь: В 3 т. /Под ред. Г. Н. Вульфсон. Казань, 2002–2004; Краковский К. П. Нить времени (Биографии преподавателей юридического факультета Варшавского-Донского-Ростовского университета). Ростов н/Д, 2003; Профессора МГУ. 1755–2004. Биографический словарь: В 2 т. М., 2005; Профессора Томского университета. Биографический словарь. Вып. 1. 1888–1917. Томск, 1996; Харьковский университет. Юридический факультет за первые 100 лет его существования. 1. История факультета. 2. Биографический словарь профессоров и преподавателей. Харьков, 1908 и др.

См.: Деятели СССР и революционного движения России. Энциклопедический словарь Гранат. М., 1989; Залесский К. А. Империя Сталина. Биографический энциклопедический словарь. М., 2000; Отечественная история. Энциклопедия: В 5 т. Т. 1–3. М., 1994–2000; Политические деятели России 1917. Биографический словарь / Гл. ред. П. В. Волобуев. М., 1993; Шилов Д. Н. Государственные деятели Российской империи. Главы высших центральных учреждений. 1802–1917. СПб., 2001 и др.

См.: Иванов А. Е. Высшая школа в России в конце XIX – начале XX в. М., 1991; Розманова Н. А. Становление коммерческого и финансово-экономического образования в России (XIX – 20-е годы XX в.). М., 2002; Скрипилев Е. А. О юридическом образовании в дореволюционной России (XVIII – начало XX века). М., 1996; Томсинов В. А.: 1) Юридическое образование и юриспруденция в России в XVIII столетии. М., 2009; 2) Юридическое образование и юриспруденция в России в первой трети XIX столетия. М., 2010; 3) Юридическое образование и юриспруденция в России во второй трети XIX столетия. М., 2010; Университет и город в России (начало XX в.). Сб. М., 2009 и др.

Подробнее см.: Цен В. Э. Задачи Экономического отделения Санкт-Петербургского политехнического института. СПб., 1904 (оттиск из «Известий Санкт-Петербургского политехнического института». 1904. Т. 1).