29 марта в 10.00 в Центре информационных технологий компании "Гарант" состоялось интернет-интервью Председателя комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Бурбулиса Геннадия Эдуардовича .
Тема интервью: "Совершенствование законодательства - приоритет государственной политики".
Интернет-интервью организовано компанией "Гарант". Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N 77-14642). При распространении сообщений и материалов Информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на Информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона "О СМИ").
В подготовке стенограммы принимает участие журнал "Законодательство".
21 февраля 2007 года в Совете Федерации состоялось обсуждение ежегодного доклада "О состоянии законодательства в Российской Федерации (законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики)". Данный доклад был третьим по счету и является логическим продолжением работы верхней палаты российского парламента в деятельности по совершенствованию законодательства Российской Федерации и формированию системы конституционного партнерства власти и общества, а также обозначил ряд ключевых проблем, которые были выявлены в процессе подготовки докладов.
Главной задачей доклада, по утверждению его авторов, является анализ правового поля страны, оценка качества существующего законодательства, а также создание системы прогнозирования последствий принимаемых решений и определения степени соответствия законодательной базы основным принципам государственной политики.
15 марта 2007 в Совете Федерации состоялись парламентские чтения на тему "Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2006 году". Председатель Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации Г.Э.Бурбулис обсудил с преподавателями и студентами ведущих юридических вузов России основные положения и выводы доклада "О состоянии законодательства в Российской Федерации", подготовленного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также был проведен анализ законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики РФ, определенных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Ответить на интересующие интернет-аудиторию вопросы, рассказать о методологии исследования, результаты которого изложены в Докладе, концепции и основных ориентирах Доклада, а также прокомментировать основные результаты, полученные по завершении подготовки Доклада, мы пригласили Бурбулиса Г.Э. - Председателя Комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В ходе интернет-интервью будут получены ответы на следующие вопросы:
Какова концепция законопроектной деятельности в Российской Федерации?
- Как составлялся Доклад? Кто принимал участие в его составлении?
- Какие выводы были сделаны авторами доклада по его завершении?
- Какие предложения сделаны авторами Доклада?
Также будут освещены проблемы:
Мониторинга законодательства и правоприменительной практики: от системной потребности к эффективной организации и осуществлению в масштабах Российской Федерации;
- доклада Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" - событие парламентского года;
- органических законов новой России: федеральный закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", федеральный закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", федеральный закон "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации".
К моменту начала конференции поступило несколько десятков разных, интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашему уважаемому гостю.
Ведущий:
Первый вопрос от Антоновой Ольги из Москвы: Здравствуйте! Скажите, в чем заключается цель подготовки данного доклада? И как, по вашему мнению, его содержание повлияет на реформирование законодательного поля Российской Федерации?
Бурбулис Г.Э.:
Спасибо за вопрос и возможность сегодня пообщаться с уважаемой интернет-аудиторией. На самом деле мы в Совете Федерации считаем нашу деятельность по мониторингу законодательства и правоприменительной практики одной из главных наших практических задач. Можно уже сейчас с уверенностью сказать, что ежегодный доклад о состоянии законодательства Российской Федерации является событием парламентского года. Потому что мы анализируем все без исключения законы, принятые Государственной Думой в течение 2006 года, одобренные или отклоненные Советом Федерации и, в конечном счете, подписанные главой государства. Тем самым мы стараемся выставить самим себе оценку за качество принимаемых законов. А когда возникает вопрос о том, как мы это анализируем, какими критериями пользуемся? Насколько наши оценки, выводы и рекомендации аргументированны? Ведь это уже третий доклад. А какая польза? Какой толк от этой работы? И можно ли говорить, что из года в год принимаемые законы все более совершенны, все более доступны для населения и исполняются органами власти, юридическими, физическими лицами с глубоким пониманием их правовой сути? Вот для того, чтобы в этом разобраться, нам пришлось, и в этом докладе мы эту работу, я считаю, достаточно убедительно представляем, сформулировать такую идею, как стратегия правового развития Российской Федерации. Мы настаиваем на том, что законотворческий процесс - это очень сложный, ответственный процесс конституционного партнерства, поскольку в нем активно принимают участие глава государства Российской Федерации, вся система исполнительной власти, субъекты Российской Федерации, научные сообщества, корпоративные сообщества. И нам удалось показать вот эту глубинную взаимосвязь качества принимаемого закона от интересов, от профессиональной готовности всех перечисленных мною субъектов конституционного партнерства и тех противоречий, которые существуют сегодня в сфере законодательства между разными органами власти. Мы говорим о том, что серьезной основой для оценки принимаемых законов и эффективности их исполнения является ежегодное послание главы государства Федеральному Собранию о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики. На самом деле в посланиях Президента РФ формулируются задачи, в которых определяются приоритеты государственного развития, государственного управления. И парламент принимает на себя обязательства адекватно реагировать на эту стратегию главы государства. Ну и, наконец, самое, может быть, трудное - мы вынуждены учитывать, что законодательные процессы - это не только исполнение каждым органом, участвующим в нем некоторой своей компетенции. Это еще лоббистская, часто скрытая борьба за те или иные правовые решения. Не всегда эта борьба соответствует коренным интересам государственного управления, не всегда она соответствует интересам жителей страны. И по большому счету Совет Федерации является правовым фильтром. Мы последняя инстанция, которая либо одобряет, либо отклоняет закон. Вот это все важные обстоятельства пять лет назад позволили нам проявить инициативу общероссийского характера и начать системную работу по мониторингу законодательства. Мы считаем, что этот третий по счету доклад сохраняет внутреннюю преемственность с докладами, подготовленными ранее. Из года в год мы все лучше понимаем, что нужно и можно делать. И сегодня можем с удовлетворением отметить, что в подготовке доклада в разной степени активности принимают участие практически все министерства и ведомства. В настоящее время у нас около 160 субъектов, которые вносят свои предложения и замечания. После того как доклад подготовлен и обсужден на пленарном заседании, дополнен замечаниями и поправками, мы раздаем и рассылаем его во все субъекты Федерации, во все органы власти, во все научные вузовские библиотеки и нашим коллегам - экспертному сообществу в стране. В этом плане мы считаем доклад работой непрерывной и плановой, и преемственной. Можно даже так сказать, что, завершив работу над 2006 годом, на следующий день Совет Федерации начинает анализировать законодательную продукцию текущего, 2007 года. Вот, на мой взгляд, такая главная сверхзадача, сверхидея нашей серьезной работы.
Ведущий:
Геннадий Эдуардович, вы упоминали о том, что направляется послание Президента РФ Федеральному Собранию. А как оно соотносится с содержанием части первой доклада, касающейся стратегии правового развития? Доклад повторяет то, что указано в послании Президента РФ, или же есть какие-то дополнения, может быть, проводится какой-то анализ?
Бурбулис Г.Э.:
На самом деле послание Президента РФ - это конкретный текст. А наша обязанность заключается в том, чтобы осмыслить его и воспринять его предметно, то есть практически. Из года в год президент отмечает три глубинных проблемы нашей страны: это бедность, проблема с демографической ситуацией и коррупцией. Поэтому мы стремимся, чтобы эти три системные, многолетние проблемы нашего государства были наиболее ярко отражены, прежде всего, в программе законопроектных работ. Во-вторых, пытаемся отразить в тех нормах, которые мы принимаем. Послание анализируется, обсуждается во всех комитетах и комиссиях. Мы согласовываем наше понимание этих приоритетов, обозначенных президентом с правительством (там есть постоянно действующая комиссия по законодательной деятельности) и нашими коллегами в Государственной Думе. Мы выявляем ценности послания, конкретно определяем задачи, которые в нем президент намечает, и корреспондируем их с реальной законотворческой и законопроектной работой. Можно даже сказать, что наша идея о конституционном партнерстве и наше два года назад акцентирование конституционного статуса посланий как наиболее актуального документа общегосударственного значения, который позволяет выработать внятные и четкие критерии оценки итогов законодательной деятельности. И сейчас это уже состоялось в полной мере. Вместе с тем мы обнаруживаем преемственность между ежегодными посланиями главы государства и приучаем себя к такого же рода преемственности в законодательной деятельности, потому что самая большая беда, которую мы вынуждены из года в год выявлять по итогам нашего анализа, - это отсутствие в нашей стране хорошо продуманного, аргументированного плана законопроектных работ на длительную перспективу, который бы защищали Государственная Дума и парламент в целом от конъюнктуры текущего момента. От отбрасывания законопроектов, не имеющих стратегической перспективы и выражающих не что иное, как использование той или иной возможности влиять на портфель законопроекта Государственной Думы в интересах того или иного ведомства или какой-то обострившейся политически целесообразной текущей задачи.
Ведущий:
Геннадий Эдуардович, мы уже говорили о том, что несколько докладов было подготовлено ранее и что это уже третий доклад. В связи с этим вопрос от Алексакова Михаила из Ставрополя: Отличается ли чем-либо принципиально содержание последнего доклада от содержания докладов, которые ранее были подготовлены Советом Федерации по аналогичной тематике?
Бурбулис Г.Э.:
Да, у нас есть для этого внутренний критерий. Мы всякий раз все больше и больше обращаем внимание на три основания законодательного процесса. Первое, мы считаем, что каждый закон, принимаемый Государственной Думой, в первую очередь должен отвечать конституционным правам и свободам человека и гражданина в нашей стране. Более того, всю основную, вторую часть доклада, где непосредственно анализируются все 270 законов, принятые за год, мы все структурируем таким образом, когда главы этой основной части полностью отражают всю динамику и всю систему принимаемого законодательства. В частности, глава первая: "Стратегия развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан". Здесь анализируются все законы, связанные с государственным строительствам, законы, связанные с конституционным законодательством, с гражданским обществом, а также политическим партийным процессом. И мы стараемся каждый закон отличить друг от друга по этой очень тонкой и очень глубокой системе критериев. Обеспечиваются ли права граждан в принимаемом законе? Адекватно ли представлено пространство этих прав и свобод или по каким-то причинам оно ущемляется или сужается? Вторая глава - "Социальные права граждан". Третья глава - "Экономические права граждан". Четвертая глава касается вопросов национальной и личностной безопасности. И пятая, в этом отношении очень важная, глава - это наши международные интересы и законодательство, регулирующее деятельность Российской Федерации в системе международных отношений. Второй критерий, на который мы в этом докладе тоже делали акцент, это наше постоянное стремление синхронизировать законодательный процесс, осуществляемый на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Мы в этом отношении специально впервые выделяем в этом докладе такую позицию, как стратегия реализации государственной политики в субъектах Российской Федерации. И отмечаем здесь несколько таких тревожных тенденций. Во-первых, сохраняется такая обидная практика, когда федеральный законодатель принимает очередной закон с множеством отсылок в органы субъектов с требованием оперативно привести свои законодательные акты в соответствие с принимаемым законом. Часто это требование не отвечает интересам самих субъектов. И мы попадаем в коллизию, которая вполне может быть преодолена, если удастся восстановить такое золотое правило, что ни один федеральный закон, затрагивающий в той или иной мере интересы различных слоев населения или тех или иных отраслевых задач в субъектах, не принимается без системной экспертизы самих этих субъектов. Мы отмечаем, что в настоящее время внимания к позиции субъектов по разным причинам недостаточно, оно не закреплено ответственностью Государственной Думы за добросовестное и компетентное учитывание оценок и выводов Совета Федерации. Ну и, наконец, мы сегодня имеем такую сложную стратегию, как интенсивная реализация национальных государственных проектов. В большинстве своем они затрагивают абсолютно конкретные позиции тех или иных групп граждан на местах. И мы в докладе специально анализируем нормативно-правовое обеспечение реализации национальных проектов, поскольку и сфера образования, и сфера здравоохранения, и жилищного строительства, и аграрного сектора по большому счету вбирают в себя всю систему жизнедеятельности людей на местах. И, наконец, второе существенное отличие. Нам кажется, есть какой-то такой логический предел увеличения количества законов. Принимать их так интенсивно, как это делается уже почти 10 лет нашим парламентом, без учета интегрального влияния закона на всю систему жизнедеятельности людей нельзя. Есть отраслевое законодательство, оно принимается часто аргументированно в рамках той или иной отраслевой задачи. Мы же говорим о том, что полноценным закон может быть тогда, когда учитываются системные последствия его на все остальные сферы жизнедеятельности людей. Поэтому мы вводим специальную главу в этом докладе: "Правовое обеспечение комплексных общенациональных проблем". Год за годом мы расширяем перечень этих национальных комплексных проблем. В нашем последнем докладе мы выделяем и анализируем три таких направления. Это, как я говорил, борьба с коррупцией, демографическая политика, государственная политика преодоления бедности, молодежная политика и ее законодательное обеспечение, развитие арктических и северных территорий. Кроме этого, у нас сейчас представлено такое направление в Совете Федерации, как стратегия развития морской политики в России. Вот что касается той принципиальной новизны, которую мы отмечаем в докладе за 2006 год.
Ведущий:
Геннадий Эдуардович, доклад достаточно объемный. Какие методы использовались при его подготовке? Это были научные подходы или какая-то оценка деятельности законодателей, может быть, смешанный подход?
Бурбулис Г.Э.:
Очень хороший вопрос. Нужно еще раз подчеркнуть важность нашей деятельности по мониторингу законодательства, а ежегодный доклад является своеобразным итогом этой работы в течение года. Составление доклада мы осуществляем в непрерывном сотрудничестве с ведущими научными организациями страны. Нашими партнерами являются специалисты Института государства и права Российской академии наук, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Мы очень активно сотрудничаем с экспертными структурами Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и многими инициативными общественными организациями. Поэтому с точки зрения методов, которые используются при подготовке доклада, можно назвать традиционные: метод целостного системного анализа на вопрос внутренних противоречий, метод анализа экспертиз (по каждому закону должны быть проведены экспертизы правительства по его финансовому обеспечению, по соответствию конституции, по соответствию нашим международным обязательствам и так далее). Но сегодня мы существенно расширяем этот перечень экспертного обеспечения работы над законом, включая в него то, о чем уже ранее говорили: антикоррупционные составляющие. И самое трудное, но самое важное для нас, это итоговая системная гуманитарная экспертиза. По большому счету, какое бы ведомство, какое бы министерство, какая бы отрасль жизнедеятельности ни добивались принятия закона, регулирующего эту сферу, в итоге каждый закон так или иначе затрагивает интересы конкретного человека. И до сих пор только впоследствии удавалось оценить, в какой мере закон нужен, полезен и понятен людям. Поэтому гуманитарная экспертиза является наиболее сложным видом экспертизы и предполагает сотрудничество специалистов разных наук (не только правоведения, но и социологии, социальной психологии и так далее). Это и требования, касающиеся специфики нашего российского федерализма, потому что мало учитываются сегодня условия жизнедеятельности людей в разных регионах, их несимметричность. И мы обязаны уделять большое внимание этим последствиям. Поэтому серьезное научное обеспечение нашей работы над докладом гарантировано нам таким постоянным сотрудничеством с представителями разных отраслей научного знания. Можно даже говорить о том, что здесь уже сложился хороший коллектив единомышленников. Более того, мы заинтересованы и в развитии этого сотрудничества. Именно поэтому после окончания работы над докладом мы отправляем его не только в органы власти, но и в Российскую академию наук, научные и вузовские библиотеки. Мы крайне заинтересованы в этой системной обратной связи. Наше кредо такое: своевременно принятый и качественный закон является самым желанным местом встречи общества и власти, человека, личности, гражданина и государства. Долгое время в нашей стране недооценивалось, что законы - это то, при помощи чего государство управляет и регулирует жизнь в обществе. И если законы принимаются неподготовленные, а мы из года в год фиксируем такую печальную практику, в докладе даже используется такой термин, как "заплатное законодательство". Закон обсуждается, принимается Государственной Думой, затем обсуждается у нас. Мы высказываем некоторые замечания, неудовлетворенность, но при этом нам говорят: да, это все правильно, но давайте мы сейчас его примем, а прямо с завтрашнего дня начнем готовить поправки к нему. К сожалению, эта печальная история с "заплатным законодательством", к сожалению, до сих пор не преодолена. И самое, может быть, трудное для нас, это чтобы наш доклад был доступен не только специалистам, не только органам, исполняющим его с точки зрения своих должностных обязанностей, но и доступен большинству населения страны. Поэтому с этого года было принято решение о подготовке также адаптированной версии доклада. То есть в форме, приемлемой для массового ознакомления. Она не будет искажать правовую суть, но будет более доступна, более конкретна и адресна. В некотором смысле эта версия должна четко сказать заинтересованному человеку, что в течение года парламент сумел принять такое-то количество законов, такая-то их часть что-то улучшает, облегчает и каким-то образом совершенствует благосостояние граждан и способствует их желанию жить достойно в родной стране.
Ведущий:
Геннадий Эдуардович, судя по объему доклада, большая очень работа проделывается для его подготовки. Могли бы вы сказать, отразились ли как-то выводы, изложенные в предыдущих докладах, на реальном совершенствовании законодательства в стране?
Бурбулис Г.Э.:
Ну, во-первых, мы считаем одним из серьезных результатов нашей деятельности прежде всего то, что у нас складывается система мониторинга законодательства и практики правоприменения. Сегодня в абсолютном большинстве министерств и ведомств есть специальное подразделение, которое занимается мониторингом нормативно-правовой базы. Нам очень приятно, что идея ежегодного доклада все больше и больше завоевывает внимание наших коллег - депутатов законодательных органов субъекта Федерации. И по нашему примеру, с нашим участием, с нашим методическим содействием они начинают готовить такого рода доклады по сфере своей деятельности у себя в территориях. Сегодня такие доклады делаются в Саратове, Самаре, Новгороде, Республике Коми, Ставрополе. Мы видим существенный интерес к этой деятельности и в дальнейшем. Мы рекомендуем, и такая деятельность осуществляется, наш доклад обсудить в каждом субъекте Федерации, прежде всего усилиями представителей субъекта в Совете Федерации. Мы очень дорожим этими обсуждениями, поскольку они позволяют в полной мере убедиться, насколько мы полезны, насколько успешны в этой области. Ну и, наконец, может быть, самое важное, мы объединились в признании того, что мониторингом нельзя заниматься только на инициативных началах. Эта работа требует правового закрепления. Поэтому качественный итог нашей трехлетней работы над докладами заключается в том, что мы завершаем подготовку трех очень важных законопроектов, отсутствие которых, на наш взгляд, существенно влияет на плохое качество принимаемых законов. То есть не уговаривать надо друг друга, будьте бдительны, уважаемые депутаты, не ссорьтесь с правительством, которое из года в год принимаемые нами законы очень часто деформирует своими подзаконными актами так, что от их основной правовой сути остаются "рожки да ножки". А через принятие данных законов так регламентировать и юридически закрепить ответственность законодателей за результаты своей деятельности, чтобы не повторять этих ежегодных проблем.
Ведущий:
В развитие темы мониторинга законодательства задам следующий вопрос. Его прислал Денис Баталин из Москвы. Итак, вопрос: Геннадий Эдуардович! На предварительном обсуждении доклада спикер Совета Федерации Сергей Миронов заявлял о том, что механизмы прогнозирования и эффективного реагирования на результаты проводимого мониторинга должны быть закреплены в законах "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" и "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации" и что уже ведется разработка данных законопроектов. Расскажите, пожалуйста, подробнее о содержании данных законопроектов и тех решениях, которые будут ими предложены, а также о том, когда планируется внесение данных законопроектов в Государственную Думу.
Бурбулис Г.Э.:
Да, действительно, сейчас отсутствующие, но жизненно необходимые сегодня именно два из этих законов. Это закон "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" и закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Может быть, участникам интернет-сообщества покажется странным, но сегодня российский парламент регулирует законодательный процесс своими внутренними документами, а именно регламентами палат. И оказывается, что из-за каких-то маловажных причин можно годами тянуть очень важный и нужный законопроект, который не попадает в портфель Государственной Думы. А какой-то можно принять в один день во всех трех чтениях. Оказывается, наш призыв и законное конституционное право законодательных органов субъектов Федерации вносить в Государственную Думу законодательные инициативы из года в год превращается в такое демонстративное унижение. Потому что 98% законодательных инициатив, которые субъекты Федерации вносят в Государственную Думу, отправляются в корзину как несостоятельные. И часто мотивация такого решения достаточно условная. Мы считаем, что все эти классические проблемы и беды могут быть успешно решены, если в этих двух нормативных актах, о которых я говорил, мы сумеем внятно и четко прописать всю последовательность законопроектного процесса, а также ответственность каждого участника процесса за свои действия. И самое в этом отношении важное, что мы принципиально заново внедряем в эти законы нормы о мониторинге. Причем мониторинг, как оценка, как прогноз, как отслеживание, может быть полезным и эффективным, если он начинается с самого первого шага, в тот момент, когда формируется идея отсутствия правового регулирования той или иной жизненной проблемы. Также мы говорим о том, что должны быть свои критерии для мониторинга текста законопроектной инициативы, независимо от того, кто ее представил: Правительство РФ, субъект Федерации, глава государства или депутат Государственной Думы. Теперь о том, когда будем вносить законопроекты. Мы считаем, что где-то в конце уже этого месяца Совет Федерации сумеет передать оба эти закона в Государственную Думу. И мы будем совместно с нашими коллегами стремиться к тому, чтобы в течение этого года до избрания нового парламента мы могли бы уже их принять. Кроме того, были бы очень признательны, в том числе и президенту страны, который приветствует нашу работу по законодательству. Каждый ежегодный доклад председатель Совета Федерации Сергей Миронов передает Владимиру Путину. В этом отношении мы надеемся, что идея совершенствования законодательства, как приоритет государственной политики, получит свое отражение и в очередном послании Президента Федеральному Собранию за 2007 год.
Ведущий:
Следующий вопрос о досье закона, его задает Михайлюк Ольга: Расскажите, пожалуйста, поподробнее об инновации нынешнего доклада, так называемого досье закона.
Бурбулис Г.Э.:
Мы очень гордимся новацией, которую мы определили как досье закона. И в этом докладе мы впервые представляем составленные постфактум два таких досье. Это на закон "О противодействии терроризму" и закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Мы очень рассчитываем, что со временем досье закона превратится в такую эффективную и всеми признаваемую форму профессионального и ответственного отношения к законодательству. В двух словах. Речь идет о том, что с момента формирования законодательной инициативы до момента исполнения закона в его практической форме должно идти накопление базы данных, в которой отражаются все без исключения экспертные оценки с аргументами и конкуренцией сторон в момент защиты или, наоборот, опровержения той или иной правовой нормы. И если кто-то когда-то сумел исключить из закона норму, необходимость которой выявилась через день или через год после его исполнения, или, наоборот, добился того, чтобы в законе сохранились формулировки, предполагающие взаимоисключающее толкование, то это можно будет отследить. Или почему закон перегружен отсылочными нормами? Ведь отсылочная норма - это всегда угроза произвола чиновника.
Ведущий:
Я бы хотел уточнить пару моментов. Вы говорили о том, что при помощи досье закона можно будет понять, благодаря кому из законодателей были исключены те или иные необходимые пункты или внесены изменения, которые оказались впоследствии несостоятельными. Скажите, будет ли установлена какая-то ответственность за эти нарушения, если они будут выявлены, и какой может быть эта ответственность, по вашему мнению?
Бурбулис Г.Э.:
Очень важный, очень сложный и очень правильный вопрос. Более того, вся идея, вся концепция третьего доклада связана с принципиальной, бескомпромиссной самооценкой качества нашей работы и нахождению тех параметров ответственности, которую можно было бы предъявить по следующему законодательному году. Но в чем здесь основная сложность? Как правило, когда употребляется термин "ответственность", сразу же идет намек, что должно быть наказание. Я согласен, что со временем мы добьемся каких-то внятных, четких норм, позволяющих наказывать за принятие заведомо некачественного закона, применение которого повлекло за собой не только вакханалию в нормативно-правовой базе, но и какую-то корысть, заложенную в нем, в том числе и в предельных ее коррупционных формах. Но сегодня пока мы готовы говорить об ответственности как о создании четкой нормативной базы, исключающей произвол и манипуляцию законодательным процессом. И вот идея досье закона это некий постоянный экран, это как наша с вами, например, медицинская карта. Со дня рождения и до сегодняшнего дня нормальному человеку известно все, что происходило с его здоровьем на протяжении жизни. И любой грамотный врач может, вникнув в это, лучше понять, как помочь человеку. То же самое и с законом. Досье - это такой доступный, такой публичный контроль, в том числе и общественного мнения, средств массовой информации за тем, как протекает законодательный процесс и кто в нем участвует с той или иной позиции. Вместе с тем эти два закона, а также третий закон - "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации", который, как мы считаем, тоже крайне важно принять. Они в системе существенно ограничили бы вот эту всю неупорядоченность законодательного процесса. Ведь, как вы знаете, отсутствие правил - это всегда произвол. И, наконец, самое главное. Можно ли в перспективе полагать, что появится юридическая ответственность за брак в работе, которая по большому счету самая важная в системе органов государственной власти? У нас ведь колоссальная недооценка ценности права для того, чтобы жить нормально. Сегодня мы легко смиряемся не только с произволом чиновника, но и с произволом законодателя. Наша ключевая идея добиться того, чтобы закон стал продуктом коллективного творчества. В конечном счете, в тексте закона погашены интересы, воля и разногласия десятков участвующих в его разработке не только личностей, но и организаций. Кому вы в итоге предъявите этот иск? И кто будет отвечать? Думаю, что мировая практика имеет такую систему критериев. Главный ответ законодателей за качество своей работы - очередные выборы. И очень важно, что мы хотим это сделать таким понятным и привлекательным для людей. Наша идея мониторинга, как непрерывного отслеживания того, как осуществляется законодательный процесс и с каким результатом она должна проникнуть в общественное сознание. Сделать работу депутатов, членов Совета Федерации прозрачной, наглядной, доступной, и в этом смысле подконтрольной, вот одна из базовых идей нашей работы над докладом. Могу в качестве примера вспомнить, что уже два наших пленарных заседания проводятся в онлайн-режиме с использованием сети Интернет. Это непростое решение. Вместе с тем мы считаем, что эта открытость и доступность, с одной стороны, дис
Страница 1
В целом, анализируя динамику функционирования отдел пособий и социальных выплат можно говорить о ее положительной направленности, обусловленной улучшением финансирования и повышением квалификации сотрудников данных учреждений.
Финансовое обеспечение органов социального обслуживания населения, занимает одно из первых мест при рассмотрении эффективности функционирования данной системы. Поскольку федеральный бюджет и бюджет г. Новосибирска не в состоянии выделить суммы для достаточно полного финансирования системы социального обслуживания населения, то законодательство предусматривает дополнительные внебюджетные источники финансирования мер по социальному обслуживанию граждан:
Средства, поступающие из целевых социальных фондов; кредиты банков и средства других кредиторов, доходы от хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций системы социального обслуживания населения (доход от хозрасчетных организаций);
Доходы от ценных бумаг, средства, поступившие от населения в качестве платы за социальные услуги; благотворительные взносы и пожертвования;
Другие источники, не запрещенные законом.
Итак, проанализировав деятельность отдел пособий и социальных выплат можно отметить следующие проблемы:
– нехватка денежных средств и неэффективное распределение полученных финансовых средств;
– недостаток квалифицированных специалистов в этой области;
– ограниченный набор предоставляемых услуг.
– привлечение предприятий всех форм собственности к финансированию деятельности органов социальной защиты путем предоставления льгот в налогообложении;
– подготовка специалистов по социальной работе в вузах г. Новосибирска, открытие курсов переквалификации;
– разрешение деятельности органам социальной защиты путем введения новых услуг, в которых нуждаются малоимущие.
Однако такое «точечное» исправление ошибок не может и не приведет к позитивным изменениям в оказании социальной поддержки населению, для этого необходимо создание комплексной программы по совершенствованию социальной защиты населения на территории муниципального образования.
За последние годы ситуация в сфере социального обслуживания населения претерпела значительные изменения. Взамен действовавшей ранее системы социального обеспечения создана принципиально новая система социальной защиты населения, включающая в себя учреждения социальной защиты семьи и детей, территориальные центры социального обслуживания населения, отделения социальной помощи на дому и службы срочной социальной помощи.
Вместе с тем остаются недостаточными материально-техническая база и финансирование отрасли, имеющиеся возможности не обеспечивают потребности населения, нуждающегося в социальном обслуживании. До настоящего времени не приняты стандарты социального обслуживания населения, не внедрен порядок лицензирования этой деятельности.
В основу модернизации системы социальной защиты граждан должны быть положены следующие принципы.
Принцип государственной ответственности - постоянная деятельность по созданию условий для надежной социальной защиты населения соответственно происходящим в обществе изменениям; по улучшению их социального положения путем достаточного материально-технического, кадрового и организационного обеспечения соответствующих институциональных структур; выполнение обязательств по предупреждению бедности и лишений, связанных с вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.
Помимо вышеуказанных критериев в договорах концессии в транспорте стоит отдельно выделить следующие требования, которые являются определяющими для этой отрасли, а именно:
Определение размера тарифов.
Дорожное ценообразование (размеры сборов с пользователей дорог), состоящее преимущественно из дорожных сборов и специальных налогов, является основополагающим вопросом для политиков, который следует рассматривать вне контекста финансовых ограничений осуществимости проектов с частным капиталом.
При установлении цен необходимо принимать во внимание желание и способность пользователей платить. Дорожное ценообразование является очень четким методом проецирования политики государства по определению той части общих затрат (инвестиции, обслуживание и эксплуатация), которая будет покрыта за счет пользователей дорог и общества в целом.
Когда сборы напрямую связаны с доходами частного сектора, эти цели
должны быть четко отражены в документах, применяемых в процессе отбора концессионера.
Непосредственное взимание платы частным оператором как основа для компенсации его издержек является наиболее распространенным способом структурирования проектов платных дорог с частным финансированием. Целесообразность такого подхода, как правило, должна изучаться государством на раннем этапе для того, чтобы определить сопоставимость объема генерируемого проектом дохода с уровнем инвестиций, требуемых от частных застройщиков.
В тех случаях, когда предполагаемый доход не соответствует объему инвестиций или работ, требуемых от частного сектора, государственная поддержка может способствовать финансовой реалистичности проекта благодаря снижению доли частного сектора в эксплуатационных издержках и перевода остальной деятельности и расходов под ответственность государственных учреждений.
Должны быть четко определены правила, регулирующие принципы установления дорожных сборов, которые критичны для стабильности проекта. Размеры тарифов, как правило, являются предметом отдельных положений контракта, причем максимальный уровень обычно привязан к инфляции, либо может применяться более сложная формула с учетом факторов инфляции, транспортной нагрузки и показателей эффективности.
Безопасность движения.
Ежегодно в мире в дорожно-транспортных происшествиях погибают свыше 1,2 миллионов человек и 50 миллионов человек получают травмы. Если такая тенденция сохранится, то 250 миллионов человек могут погибнуть или получить увечья в течение следующих 20 лет. Аварии на дорогах продолжают оставаться основной причиной смерти среди молодых людей.
Мировой опыт показывает, что существенное снижение количества аварий на дорогах может быть быстро достигнуто за счет базовых мер, включая обеспечение безопасной дорожной инфраструктуры для того чтобы пользователи дорог знали, как им следует действовать и как может быть применено дорожное законодательство.
Органы государственного управления несут общую ответственность по обеспечению безопасности дорожного движения, включая регламенты по транспортным средствам, выдачу водительских удостоверений, учет вопросов безопасности при разработке стандартов и законов в сфере дорожной безопасности, законодательных актов по максимальной нагрузке и перевозке опасных грузов, а также за сбор и анализ данных по дорожной безопасности и т.д. Эти широкие полномочия не могут быть делегированы партнерам из частного сектора, поскольку власти несут ответственность перед гражданами.
При составлении контракта ГЧП государственные органы должны определить, каким образом вопросы безопасности будут учитываться при
проектировании, строительстве и эксплуатации дорог. В частности, должно быть указано любое необходимое специальное оборудование с учетом характеристик дороги (аварийная телефонная связь, устройства для автоматического обнаружения аварийных ситуаций, различные предупреждающие знаки, устройства для автоматического обнаружения гололеда и т.д.), а также принципы эксплуатации такого оборудования и управления им. Должны быть включены четкие положения о распределении функций между оператором и дорожной полицией, что должно быть подробно изложено в двустороннем соглашении между ними.
Взаимоотношения между дорожной полицией и организацией, осуществляющей управление дорогой, должны быть тесными, и, следовательно, с самого начала выполнения контракта им необходимо совместно и подробно проанализировать, как каждая из сторон будет выполнять свои функции, и как будет осуществляться взаимодействие.
Следует проанализировать следующие задачи:
Проверка соблюдения водителями правил дорожного движения (ограничения скорости, использование ремней безопасности, соблюдение безопасной дистанции между транспортными средствами, опасный обгон и т.д.);
Данные задачи входят в компетенцию исключительно дорожной полиции, но оператор может оказать содействие посредством установки контрольного оборудования, организации площадок размещения транспортных средств, эвакуированных за нарушения и т.д.;
Проверка соблюдения правил в местах сбора платы за проезд. Невнесение оплаты за проезд или мошенничество обычно влекут за собой санкции. Помощь дорожной полиции может оказаться эффективной при наложении санкций;
Контроль веса транспортных средств. Соблюдение законодательно установленных норм по максимальной нагрузке на ось имеет важнейшее значение для сохранения дорожного покрытия. Таким образом, проверка соблюдения законодательных требований приобретает особую значимость. В зависимости от организационных схем конкретной страны, эти функции могут выполнять различные ведомства, как правило, одновременно с другими проверками соблюдения транспортных норм (общий вес транспортного средства, характер перевозимых товаров, часы движения и т.д.);
Сотрудники дорожной полиции часто привлекается для оказания помощи и усиления групп по контролю за весом транспорта, но могут также проводить проверки самостоятельно. Оператор должен оказывать содействие в проведении таких проверок посредством оборудования специальных участков. Оператору могут быть также переданы функции по весовому контролю на контрактной основе. Весовой контроль неподвижных транспортных средств может сопровождаться контролем в движении, для чего существуют различные
измерительные приборы (на основе пьезоэлектрических сенсоров или кабелей). Установка и эксплуатация такого оборудования может являться обязательным для оператора в качестве составной части работы по сбору данных о транспортных потоках;
Сбор данных о дорожно-транспортных происшествиях, повлекших телесные повреждения: в большинстве стран дорожная полиция осуществляет сбор базовой информации о дорожно-транспортных происшествиях, повлекших травмы людей и составление отчетов, которые затем используются для подготовки национальной статистики по дорожно-транспортным происшествиям (далее – ДТП). Оператор должен быть включен в список получателей отчетов по ДТП, в которые он может включать дополнительные данные, не имеющие правовой силы, с тем, чтобы лучше определить свои действия;
Система оповещения о дорожно-транспортных происшествиях. системе оповещения о ДТП используются различные устройства и механизмы: аварийная телефонная связь, сотовые телефоны, патрульные группы оператора или дорожной полиции, устройства для автоматического обнаружения аварий и т.д. Распределение функций касательно оповещений зависит от того, как осуществляется управление различными частями системы и, в частности, аварийной телефонной связью. Как правило, первой уведомляется дорожная полиция, которая, таким образом, отвечает за оповещение и вызов аварийных служб (скорой помощи и пожарных) и уведомление больниц, гаражей и т.д. наряду с оператором;
Действия на месте ДТП. Как оператор, так и дорожная полиция выступают в качестве заинтересованных организаций и выполняют различные задачи. Дорожная полиция, как правило, отвечает за организацию и контроль над действиями аварийных служб, регулирование движения в месте ДТП и составление протокола. Оператор отвечает за установку оградительных знаков на месте ДТП, контроль за эвакуацией поврежденных транспортных средств совместно с дорожной полицией, оценку ущерба объектам инфраструктуры и оборудованию, проведение ремонтных работ и направление официального уведомления страховым компаниям для возмещения ущерба, нанесенного государственному имуществу.
Необходимо также отметить следующее.
Если дорога эксплуатируется как автострада, настоятельно рекомендуется передать функции полиции специальным подразделениям, сотрудники которых прошли соответствующую подготовку. Условия функционирования автострад являются достаточно нестандартными, главным образом ввиду количества транспортных средств и высоких скоростей.
В любом случае, и даже если патрулирование осуществляют территориальные подразделения дорожной полиции, особый характер задач по эксплуатации дороги предполагает специальную систему, понятную водителям
и организации, осуществляющей управление дорогой. Спонтанные действия в последний момент могут привести к катастрофе.
Даже применительно к автострадам следует также отметить весьма высокий риск «вторичных» аварий. Крайне важно обеспечить максимально оперативное прибытие аварийных служб к месту ДТП, а также планирование и неотложное осуществление мер по своевременному предупреждению водителей о том, что произошла авария. Прогресс в сфере эксплуатации дорог, позволивший разработать концепцию «интеллектуальной дороги», открывает совершенно новые возможности и позволяет надеяться, что в краткосрочной перспективе будет, достигнут значительный прогресс. Операторов следует стимулировать для использования соответствующих преимуществ.
Многие специализированные центры ГЧП уполномочены проводить анализ социального эффекта и оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) на каждый проект. В международной практике реализации проектов ГЧП в туризме проект с чрезмерной планируемой пропускной способностью запрещаются. Пропускная способность может определяться физическими, социальными и экономическими параметрами. Государства требуют, чтобы тип и масштаб развития туризма не противоречат и не причиняют вреда окружающей природе и социально-культурной специфики местности . Независимый мониторинг влияния на окружающую среду при реализации проекта учитываются в условиях контракта ГЧП. Во всех случаях, частный партнер берет на себя строгие обязательства в этом направлении.
Привлечение центром ГЧП независимых экспертов в области охраны окружающей среды широко применяется в мировой практике, особенно в проектах ГЧП в туризме, которые предполагают строительство зданий и сооружений в экологически чувствительных зонах природы.
Помимо вышеуказанных критериев в договорах концессии в отрасли туризма стоит отдельно выделить следующие требования, которые являются определяющими для этой отрасли, а именно:
Обязательное максимальное вовлечение местного населения в окрестности объекта ГЧП в развитии проекта и управлении средствами проекта.
Это приводит к улучшению экономических условий местности и эффективному управлению природными ресурсами местности. Местное население могут вовлекаться в качестве гидов и помощников в рамках центров по экотуризму . Это создает новые возможности развития сельской местности. Одной из целей политики развития ГЧП в отдаленных депрессивных регионах страны является уменьшение бедности путем увеличение занятости местного трудоспособного населения, где проекты ГЧП в туризме имеют значительный потенциал. Местное сельское население владеет подлинной культурой и знанием местности, где находится объект концессии, и соответственно может предоставить подлинное гостеприимство туристам. За
подлинный, содержательный, и качественный сервис, местное населения, работая в качестве персональных гидов, может запрашивать достаточно высокую цену. Однако, местное население не имеет опыта ведения полномасштабного бизнеса туристических услуг. Поэтому, они зависят от концессионера. Взаимозависимость определяется тем, что ни местное население, ни концессионер не владеют всеми навыками и возможностями для реализации успешного и устойчивого проекта. Это требует третьего партнера – государства – для продвижения бизнес партнерства. Концессионеру в таком партнерстве не приходится инвестировать в развитие навыков своего персонала для предоставления уникального своеобразного, характерного для той или иной местности, отдыха туристам. Поэтому, наем местного населения для разнообразных услуг в рамках проекта ГЧП ведет решению не только вопросов оригинальности услуг, но и проблем бедности населения, загрязнения окружающей среды (местные гиды будут знать, как не загрязнять свою среду и не дадут туристам загрязнять), трансферта знаний и сохранения культурных достопримечательностей .
В Намибии, например, существуют ключевые принципы определения бенефициаров с местного населения. Например:
Если местное население страдает от персональных травм, урона урожаю или домашнему скоту вследствие разведения диких животных и других мер, связанные с деятельностью концессионера;
Если местное население страдает от каких-то других негативных воздействий туризма;
Если местное население уже демонстрирует приверженность сохранению природы и могут предоставлять поддержку природоохранной зоне;
Если местное население особенно нуждается в финансовой помощи из-за отдаленности и/или экономической неактивности местности
Юридические и финансовые схемы внедрения новых видов контрактов (договоров) государственно-частного партнерства в различных отраслях внедрения государственно-частного партнерства (контракт (договор) на управление и обслуживание, контракт (договор) на строительство и эксплуатацию, контракт (договор) на строительство, эксплуатацию и передачу, контракт (договор) на строительство и передачу объекта концессии, находящегося в частной собственности в долгосрочную аренду (лизинг) государству), с указанием механизмам и срокам осуществления платежей
1.3.2.1 Юридические схемы
Мировой опыт партнерства государства и частного бизнеса в сфере развития инфраструктуры свидетельствует о том, что наиболее распространенным типом такого партнерства является концессия. На концессии
приходится от 60% до 80% всех партнерских договоров между государством
и частным бизнесом при реализации средних и крупных проектов в странах Европы и США . Особенно велика роль концессий в реализации крупных и дорогостоящих проектов в области развития транспортной инфраструктуры.
Западными странами и международным строительным сообществом накоплен большой опыт реализации ГЧП в форме концессий, который может и должен быть изучен и в необходимом объеме использован в Казахстане.
В связи с этим ниже рассмотрим предлагаемые для внедрения в Республике Казахстан юридических и финансовых схем действующих и новых видов договоров концессии в контексте опыта зарубежных стран и международного профессионального сообщества, представленного такой авторитетной организацией как Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК).
Для установления понятийного аппарата, установим, что под юридической схемой договоров концессии понимается предмет договора концессии, позволяющий идентифицировать тот или иной вид договора концессии.
Государственно-частное партнерство в форме концессий может быть реализовано в соответствии с различными схемами (моделями), наиболее часто из которых в зарубежной и международной практике встречаются
следующие:
Схема СЭП «Строительство - Эксплуатация - Передача» (BOT – Build - Operate - Transfer) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером и в установленный в контракте срок переходит в собственность концедента;
Схема СВЭП «Строительство - Владение (по праву собственности) – Эксплуатация - Передача» (BOОT – Build - Own - Operate - Transfer) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером и переходит в собственность концедента после окончания контракта (частный случай предыдущей схемы);
Схема СПЭ «Строительство - Передача - Эксплуатация» (BTO – Build - Transfer - Operate) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером, при этом он принимается концедентом в собственность по завершению строительства;
Схема СВЭ «Строительство - Владение (по праву собственности) - Эксплуатация» (ВОО – Build - Own - Operate) – в соответствии с контрактом объект строится и эксплуатируется концессионером, при этом он остается в собственности концессионера, который связан с концедентом обязательством, эксплуатируя объект, оказывать определенный комплекс услуг в соответствии с установленными стандартами.
В дополнение к указанным схемам Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК, FIDIC) и ряд других профессиональных
организаций, например, Национальный совет США по государственно-частным партнерствам (NCFPPP, The National Council for Public-Private Partnerships) выделяют еще одну схему, а именно:
Схема ПСЭ «Проектирование - Строительство - Эксплуатация» (DBO – Design - Build - Operate) и ее частный вариант для использования в проектах реконструкции, а не строительства, – ЭПС «Эксплуатация - Проектирование - Строительство» (ODB – Operate - Design - Build).
Подробности о различных схемах реализации концессионных проектов и материалы дискуссий на эту тему можно найти в работах российских и зарубежных исследователей . В частности, детальный глоссарий по схемам реализации концессионных проектов содержится в публикации Главного бюджетно-контрольного управления США . Краткое, но ёмкое, описание этих схем можно найти на сайте Национального совета США по государственно-частным партнерствам . Нам же представляется важным определить, какая схема наиболее полно соответствует казахстанским видам договоров концессии. Нетрудно заметить, что основное (хотя и не единственное) отличие перечисленных схем друг от друга заключается в факте и времени перехода объекта концессионного соглашения в собственность концедента. В действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях» недвусмысленно сказано о том, что объект концессии находится в собственности концедента в момент заключения договора, если содержанием соглашения является его модернизация и эксплуатация, и становится собственностью концедента после ввода его в эксплуатацию, если содержанием соглашения является новое строительство и эксплуатация. Передача объекта в собственность концессионеру законом не предусмотрена вовсе. В связи с этим отпадает возможность применения схемы «СВЭ» (BOO), так как по этой схеме объект находится в собственности концессионера и вообще не переходит в собственность концедента. Схема «СЭП» (BOT) в принципе может быть применима в соответствии с законом «О концессионных соглашениях», так как она не устанавливает однозначно, когда построенный объект передается в собственность концеденту. Чтобы сделать эту схему соответствующей действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях» необходимо «привязать» принятие в собственность концедентом завершенного строительством объекта к моменту ввода объекта в эксплуатацию. Вариант этой схемы - «СВЭП» (BOOT), который наиболее часто применяется в зарубежной практике , и который предусматривает передачу объекта в собственность концессионеру по завершению проекта, не соответствует требованию действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях». Схему «СПЭ» (BTO) следует признать в полной мере соответствующей концепции и требованиям действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях», и она может применяться без какой-либо адаптации. Что касается схемы «ПСЭ» (DBO), то она менее всего
"привязана" к вопросам, связанным с собственностью, и также может быть в полной мере применима в рамках действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях».
Таким образом, полностью соответствующей действующей редакции Закона Республики Казахстан «О концессиях» следует признать схему «СПЭ» (BTO) «Строительство - Передача - Эксплуатация» и схему «ПСЭ» (DBO) «Проектирование - Строительство - Эксплуатация».
Новыми видами договоров концессии, предлагаемых для внедрения в Республике Казахстан в соответствии с находящимся в настоящее время на стадии разработки проектом Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по внедрению новых форм государственного - частного партнерства и расширение сфер их применения», являются:
Договор концессии, предусматривающий создание концессионером объекта концессии с последующей передачей объекта концессии в собственность государства (BTO);
Договор концессии, предусматривающий совместную деятельность концессионера и концедента по созданию или реконструкции и/или эксплуатации объекта концессии (BOT, BOОT) ;
Договор концессии, предусматривающий, передачу объекта концессии, находящегося в государственной собственности, в доверительное управление, либо в имущественный наем (аренду) концессионеру в целях реконструкции и/или эксплуатации (ODB) ;
Договор концессии, предусматривающий передачу объекта концессии, находящегося в собственности концессионера, в имущественный наем (аренду) концеденту либо уполномоченному им лицу, в том числе с правом выкупа объекта концессии концедентом, в целях удовлетворения общественных потребностей, обеспечение которых законодательно возложено на государственные органы (ВОО, BOОT) .
Также проектом закона предусмотрено, что договор концессии, может включать в себя элементы одного или нескольких видов договоров концессии, а также включать элементы иных договоров, не запрещенных законодательством, направленных на создание или реконструкцию и/или эксплуатацию объекта концессии.
Таким образом, с внедрением в Республике Казахстан новых видов договоров концессии будет возможно применение всех указанных выше схем (моделей) концессии, применяемых в зарубежной и международной практике.
При этом, договоры концессии, являясь смешанными договорами, могут включать элементы различных договоров, предусмотренных гражданским законодательством Республики Казахстан, таких как доверительное управление имуществом, имущественный наем, строительный подряд, оказание услуг, купля –продажа, дарение, займ и др.
1.3.2.2 Финансовые схемы
Одной из наиболее важных и актуальных проблем экономического и социального развития страны является финансирование капитальных проектов с длительным сроком окупаемости. Для реализации комплексных проектов, позволяющих достигнуть синергетического эффекта, как для государства, так и для бизнеса целесообразно построение гибридных схем финансирования, объединяющих финансовые ресурсы государства и бизнеса.
Оценка эффективности финансирования проектов, реализуемых на базе моделей ГЧП, должна основываться на анализе финансовой привлекательности проекта.
Проекты ГЧП имеют довольно много потенциальных источников финансирования. Одни из них используются постоянно, другие могут быть доступны только на отдельных стадиях проекта. Все эти источники можно разделить на три группы.
Внутренние ресурсы предприятия, включаемые в состав собственного капитала:
Прибыль и специальные фонды, формируемые за ее счет.
Амортизационные отчисления.
Страховые возмещения.
Земельные участки.
Основные фонды.
Иные виды ресурсов.
Привлеченные средства, включаемые в состав собственного капитала:
Акционерный капитал.
Средства, выделяемые учредителями.
Гранты и благотворительные пожертвования (взносы).
Государственные субсидии (прямые и косвенные).
Привлеченные средства, не включаемые в состав собственного капитала:
Банковские кредиты и займы.
Кредиты и займы в денежной форме, предоставляемые небанковскими учреждениями.
Финансовые средства, привлекаемые за счет эмиссии и размещения облигаций.
Государственные кредиты и займы.
Коммерческие кредиты, предоставляемые поставщиками машин, оборудования, других инвестиционных товаров и подрядчиками.
Лизинг машин и оборудования.
Основными источниками проектного финансирования являются: акции, коммерческие кредиты, долговые финансовые обязательства, лизинг, учреждения развития. Кроме того, важную роль играют экспортные кредиты, денежные средства или гарантии, предоставляемые национальными,
двусторонними и международными агентствами по кредитованию экспорта, и прочие источники.
Акции являются основной формой аккумуляции капитала в целях реализации проектов ГЧП. В качестве акционеров выступают представители частнопредпринимательского сектора, финансовые структуры, различные фонды, население. Часто акционерами являются разного рода государственные структуры. Инвесторы в форме акционерного капитала несут наибольшие риски потери средств при неудаче проекта, поскольку по законодательству большинства стран в случае банкротства требования кредиторов удовлетворяются раньше требований акционеров. Кроме того, кредиторы проекта имеют и другие преимущества. В частности, они могут ограничивать объем и время выплаты дивидендов и других видов дохода из чистой прибыли держателям акций.
Вместе с тем, если проект реализуется успешно, акционеры извлекают значительно большую выгоду, чем кредиторы. Выигрывают они в этом случае и по сравнению с теми, кто размещает свои средства в коммерческих банках.
Объем акционерного капитала зависит от многих факторов: проектной стоимости, рисков, расчетной эффективности проекта и поэтому определяется учредителями (управляющей компанией) для каждого конкретного проекта индивидуально.
В большинстве проектов ГЧП частный партнер стремится получить долгосрочные кредиты, поскольку строительство инфраструктурных объектов занимает, как правило, годы, а полный возврат средств инвесторов нередко составляет 10 и более лет. В некоторых случаях финансирование строительства объектов инфраструктуры обеспечивается краткосрочными ссудами. Особенно это характерно для объектов, которые могут вводиться в эксплуатацию по мере готовности отдельных линий, участков, блоков (автомобильные дороги, электростанции).
Большая часть кредитных учреждений обычно видит себя только в качестве заимодавцев на короткие и средние сроки, предполагая возмещение затраченных средств в интервале 3–5 лет. Однако число проектов ГЧП в сфере производственной инфраструктуры, которые способны обеспечить возврат кредитного долга в течение таких сроков, весьма незначительно. Коммерческие банки, предпочитая кратко– и среднесрочные ссуды, часто не имеют возможности предоставлять долгосрочные кредиты без страхования их под значительный процент, что приводит к повышению общей стоимости проекта.
В то же время высокие риски в проектах ГЧП и ограниченные возможности по страхованию долгосрочных инвестиций делают объекты производственной инфраструктуры непривлекательными как для рядовых инвестиционных банков, так и для крупных финансовых институтов, международных банков. Именно по этой причине разнообразные, в первую очередь политические, экономические, валютные, риски оказались довольно
разрушительными для рынка инфраструктурных проектов в конце 1990-х гг.
Вместе с тем в последние годы (до начала мирового финансового кризиса 2008 г.) вследствие обострения конкурентной борьбы на рынке кредитования реальных проектов многие крупнейшие финансовые институты, осуществляющие инвестиции в долгосрочные проекты, увеличили максимальные сроки предоставления кредитов.
Важным фактором расширения возможностей финансирования становятся долговые обязательства, выдаваемые заемщиком кредитору при получении ссуды (векселя, облигации, договоры, кредитные соглашения, срочные обязательства по ссудам банка и т.д.). Они имеют более продолжительные сроки платежей и фиксированные ставки, а также содержат меньшее число ограничительных соглашений. Например, рынки еврообязательств считаются более надежным средством инвестирования в долгосрочные проекты, чем коммерческие кредиты, поскольку еврообязательства имеют много фиксированных стандартов и могут с успехом распространяться на финансовом рынке.
До настоящего времени эта форма привлечения инвестиций использовалась лишь в развитых странах. Однако по мере увеличения интереса к схемам проектного финансирования на развивающихся рынках, вероятно, следует и в этих странах ожидать возрастания роли долговых финансовых обязательств при реализации инфраструктурных проектов.
Лизинг представляет собой аренду на определенный срок (как правило, от нескольких месяцев до нескольких лет) технических средств и сооружений производственного назначения. Лизинг осуществляется на основе договора между лизинговой компанией (лизингодателем), приобретающей имущество за свой счет и сдающей его в аренду, и фирмой-арендатором (лизингополучателем), которая постепенно вносит арендную плату за использование лизингового имущества. В период действия договора право собственности на лизинговое имущество принадлежит лизингодателю, а право пользования – лизингополучателю. Лизинг позволяет расширять спектр источников финансирования за счет передачи компании-оператору материальных активов, что может увеличивать экономическую жизнеспособность проектного финансирования.
В условиях федерализма правовая система государства успешно функционирует только при согласованном регулировании общественных отношений как на федеральном уровне, так и в субъектах. Для достижения указанного состояния необходимы эффективные способы предотвращения и разрешения коллизий. Предложения и рекомендации направлены на совершенствование законодательства и возможных действий органов государственной власти субъектов РФ по предотвращению и разрешению юридических коллизий путем обращения к судебным органам, применению коллизионных норм и использованию иных способов устранения и преодоления коллизий в законодательстве. I. Для своевременного предотвращения противоречий между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ рекомендуется: 1. При разработке законопроектов учитывать разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ закрепленное не только в статьях 71-73 Конституции России, но и в федеральных законах, устанавливающих разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в конкретных сферах общественных отношений. 2. Осуществлять квалифицированную правовую и грамматическую экспертизу проектов нормативных правовых актов. Для эффективной реализации данной рекомендации предлагается в субъектах РФ принять соответствующие нормативные акты (в форме постановления законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ). В них предусмотреть проведение экспертизы не только правовыми управлениями государственных органов, но и профессорско-преподавательским составом высших учебных заведений (юристами и специалистами в сфере регулирования конкретных законов). При разработке положения о правовой экспертизе предлагается использовать Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.125 Предметом грамматической экспертизы оценка законопроектов по следующим критериям: 1) соответствие текста законопроекта нормам современного русского языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических документов; 2) единство понятийно-терминологического аппарата законодательства субъекта РФ, его соответствие федеральным законам; 3) точность и однозначность понимания понятий и терминов, содержания правовых норм. К разработке нормативного акта, регулирующего проведение грамматической экспертизы, рекомендуется привлекать специалиста- филолога. 3. Закрепить обязательные формы повышения уровня правового образования депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (семинары, конференции, лекции и др.) - в форме постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, либо в законах о статусе депутатов. В частности, в законе Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной Думы». 4. Ввести предварительный конституционно-уставный контроль законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения, на их соответствие Конституции России, федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ. Данную функцию предлагается возложить на конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Критерием оценки законов субъектов РФ является соответствие Конституции России, федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта РФ содержания норм, формы акта и порядка принятия. Для ускорения процесса образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ и повышения их роли в предотвращении коллизий предлагается следующее: а) внести изменения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»: - ч. 1 ст. 27 изложить в следующей редакции: «Субъект Российской Федерации обязан создать конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации»; - ч. 2 ст. 27 изложить в следующей редакции: «Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств федерального бюджета»; данное предложение обосновывается тем, что статьей 124 Конституции Российской Федерации предусматривается финансирование судов только из федерального бюджета, а ныне действующая ч. 2 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» ей противоречит; б) поддержать предложение126© необходимости принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ», в котором установить: - обязательный предварительный конституционно-уставный контроль (осуществляемый конституционными (уставными) судами субъектов РФ) законов субъектов РФ по предметам совместного ведения на их соответствие Конституции России, федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ; - ограничительный порядок принятия конституционными (уставными) судами запросов (не принимается, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции) - для разграничения их компетенции. II. Возникновение коллизий зачастую связано с недостаточным учетом региональных интересов при принятии федеральных законов. Отсутствует проработанная стратегия и прогноз политического и социально- экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов. Это связано с противоречиями между: - принципом единства государственной власти и недостаточной разработанностью механизмов взаимодействия между государственными органами всех уровней и ветвей власти; - функциями, возложенными на органы власти субъектов РФ, местного самоуправления и распределением доходов бюджетов. Для устранения указанных противоречий предлагается закрепить в ст. 5 Конституции РФ еще один принцип федеративного устройства: прогнозирование политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов. Он включает в себя и прогнозирование коллизий при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Действующее федеральное законодательство не закрепляет процессуальных гарантий участия субъектов РФ в законодательном процессе при принятии федеральных законов. Нарушаются их права при регулировании предметов совместного ведения из-за противоречия между принципом согласования интересов центра и регионов и возможностью не учитывать мнение субъектов, даже если более одной трети выскажутся против принятия федерального закона по предметам совместного ведения. Поэтому предлагается в ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» внести следующие изменения и дополнения: - установить обязательное создание согласительной комиссии, если против принятия проекта федерального закона по предмету совместного ведения в первом чтении выступило не менее одной трети субъектов РФ; - закрепить срок, в течение которого законопроекты, внесенные в Государственную Думу, а также принятые в первом чтении, направляются в субъекты Федерации; - ответственность должностных лиц за нарушение вышеназванных сроков. Указанные нормы, закрепленные в ст. 13, создадут дополнительные гарантии участия субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, что позволит учитывать интересы регионов при регулировании общественных отношений и уменьшить количество коллизий федеральных законов и нормативных актов субъектов РФ в сфере совместного ведения. III. Если коллизия возникла, то прежде чем обращаться в суд, рекомендуется активно использовать предусмотренные законодательством меры воздействия государственных органов друг на друга с целью устранения противоречий в законодательстве: а) представление Президента РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; б) приостановление Президентом РФ действие актов органов исполнительной власти субъекта Федерации в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; в) обращение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в принятые им постановления либо об их отмене; г) обращение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ к органам исполнительной власти субъекта Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в правовые акты, либо об их отмене; д) принесение протестов и представлений прокуратурой. IV. При невозможности устранить коллизию без участия судебных органов, рекомендуется правильно (в соответствии с подведомственностью) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. 1. В Конституционный Суд РФ направляется запрос при возникшей неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли Конституции России конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. Бели возникает противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ при регулировании вопросов, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, то Федерация вмешивается в исключительное ведение субъектов РФ. В данном случае рекомендуется законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта РФ направлять запрос в Конституционный Суд РФ на основании подпункта «а» пункта 2 статьи 125 Конституции России и соответствующих статей ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». 2. Коллизии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ разрешают суды общей юрисдикции или арбитражные суды. К подведомственности арбитражных судов отнесено рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Остальные противоречия между законами и иными нормативными актами разрешают суды общей юрисдикции. Для совершенствования мер по обеспечению соответствия Конституции России и федеральным законам правовых актов субъектов РФ при разрешении коллизий судами диссертантом предлагается: а) внести дополнения в ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части предоставления права высшему должностному лицу субъекта РФ обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов; б) предоставить право органам юстиции обращаться в суд с заявлением о признании недействующими нормативных актов субъектов РФ (в Положении о Министерстве юстиции РФ). Это даст возможность органам юстиции более оперативно добиваться разрешения коллизий. V. До момента устранения коллизий необходимо применять коллизионные нормы. Их специфика заключается в установлении общих правил о том, какой нормативный акт надлежит применять при обнаружившейся коллизии. Рекомендуется использовать, прежде всего, коллизионные нормы, закрепленные в следующих актах: 1. Статья 76 Конституции Российской Федерации содержит две коллизионные нормы. Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако норма, закрепленная в ч. 5 ст. 76 Конституции России, сформулирована не совсем корректно, поскольку в ней не указано, что федеральный закон издан по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. К такому выводу можно прийти только на основании первого предложения ч. 5 ст. 76, в котором есть указание на то, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения. Если коллизионную норму ч. 5 ст. 76 толковать буквально, то она вступает в противоречие с ч. 6 ст. 76. Позтому предлагается закрепить следующую формулировку коллизионной нормы: «В случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». Во-вторых, при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Данная коллизионная норма предусмотрена частью 6 статьи 76 Конституции России. 2. Статья 4 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит коллизионную норму о том, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения, действуют положения Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов. 3. Часть 3 статьи 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» содержит норму, согласно которой, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору, закону субъекта РФ, суд принимает решение согласно правовым положения, имеющим наибольшую юридическую силу. 4. Субъекты Федерации в своих Основных законах устанавливают коллизионные нормы, аналогичные закрепленным в ст. 76 Конституции России. При исследовании коллизионных норм в законодательстве субъектов РФ, направленных на разрешение коллизий между Конституцией России, федеральным законодательством и нормативными актами субъектов РФ, установлено, что не во всех субъектах предусмотрены три вида коллизионных норм для разрешения противоречий в зависимости от регулируемых предметов ведения. Поэтому в конституциях (уставах) субъектов Федерации127 предлагается закрепить: а) положения, устанавливающие соотношение федерального и регионального законодательства; б) коллизионные нормы применительно к каждой группе предметов ведения, указывающие, какой нормативный правовой акт должен применяться при противоречии между федеральным законодательством и актом субъекта РФ. До настоящего времени не принят Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Противоречия возникают между нормами равной и неравной юридической силы. Коллизионные нормы, устраняющие данные противоречия, отсутствуют. Поэтому предлагается принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором закрепить: а) иерархию нормативных правовых актов; б) коллизионные нормы, применяемые при противоречии нормативных актов равной и неравной юридической силы; в) требования к внесению законопроектов субъектами законодательной инициативы. Для совершенствования законодательства субъектов РФ, регулирующего разрешение противоречий между нормами, предлагается принять законы о нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации, регулирующие их иерархию. На региональном уровне существуют иерархические коллизии, для разрешения которых необходимо законодательное определение юридической силы различных нормативных актов по отношению друг к другу. VI. Одной из причин возникновения противоречий в законодательстве является неправильное понимание смысла правовых норм. Официальное толкование является одним из способов преодоления коллизий. Поэтому целесообразно: а) направлять в Конституционный Суд РФ запросы о толковании Конституции России; б) законодательно урегулировать порядок толкования федеральных законов; в) на региональном уровне закрепить процедуру официального толкования законов и иных нормативных актов субъектов РФ; г) использовать доктринальное толкование законов учеными- юристами и юридическими научными учреждениями для предотвращения коллизий. VII. Предотвращению коллизий и оперативному их устранению будет способствовать применение мер ответственности к участникам федеративных отношений, закрепленных в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при допущении ими нарушений Конституции России, федерального законодательства, международных договоров (см. Приложение 6.2.): вынесение предупреждения Президентом РФ законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ; - роспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ по федеральному закону, проект которого вносится Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, а также роспуск высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации; отрешение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности Президентом РФ; - выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ. Все предусмотренные меры ответственности относятся к субъектам РФ. Предлагается установить ответственность Российской Федерации за нарушение конституционного разграничения предметов ведения и вторжение в исключительную компетенцию субъектов РФ. VIII. Для комплексного и эффективного регулирования сферы обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ возникла необходимость в подготовке и принятии Федерального закона «О предотвращении и разрешении коллизий между нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». В проект закона предлагается включить следующие главы: 1. Цели закона. 2. Понятие и виды коллизий. 3. Предотвращение коллизий (3.1. Правовая и грамматическая экспертиза проектов нормативных правовых актов. 3.2. Обязательные формы повышения уровня правового образования депутатов. 3.3. Предварительный конституционный контроль). 4. Разрешение коллизий (4.1. Взаимодействие Президента РФ, законодательных и исполнительных органов государственной власти в сфере обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ. 4.2. Конституционный Суд Российской Федерации. 4.3. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды. 4.4. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ. 4.5. Коллизионные нормы. 4.6. Толкование). 5. Ответственность участников федеративных отношений за нарушение федерального законодательства, повлекшее возникновение коллизий. Регулирование указанных вопросов в одном нормативном акте приведет к систематизации и совершенствованию правовых норм, направленных на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации, а также установлению ответственности Российской Федерации за вмешательство в исключительную компетенцию субъектов РФ. 136
Загрузка...
