В результате изучения материала данной главы студент должен:

знать

• закономерности и основные характеристики системы делопроизводства;
• основные законодательные акты и нормативные правовые акты, регламентирующие работу с документами;
• этапы формирования делопроизводства как технологии работы с документами;
• основные делопроизводственные операции;

уметь

Определять место службы делопроизводства в структуре органа государственного управления в различные исторические периоды;

владеть

Навыками сравнительного анализа технологии работы с документами в различные исторические периоды развития делопроизводства.

Приказное делопроизводство

Приказное делопроизводство получило свое название от названия системы центральных исполнительных органов Русского централизованного государства XVI-XVII вв. - приказов. Они возникли как органы управления благодаря тому, что доверенные лица великого князя (бояре и дьяки) при выполнении поручений, которые он, «Царь государь и Великий князь... приказывал», опирались, в свою очередь, на своих приближенных и помощников. В процессе выполнения длительных или постоянных поручений постепенно вырабатывались постоянные функции и складывался определенный штат служилых людей, за которыми закреплялись решение конкретных вопросов и выполнение конкретных поручений.

Формировалась определенная иерархия должностных лиц, имевших право принимать решения, которые документировались и хранились для закрепления управленческого прецедента, осуществлялось «производство дел», причем «делом» назывались и вопрос, и документ, в котором он закреплялся. Па современном языке «производство дел» понимается как «решение вопросов». Таким образом, постепенно складывалась система центральных исполнительных органов - приказов, и местных исполнительных органов - приказных (съезжих) изб в уездах. Приказы имели единообразную структуру: они делились на столы (подразделения, формирующиеся в зависимости от вопросов деятельности), а столы - на повы- тья (по конкретным участкам работы). Приказы возглавлялись судьями - должностными лицами, имеющими право судить, т.е. принимать решения. Дьяки, выполняющие функции «товарищей» (помощников судьи), назначались из числа детей боярских и других думных чинов (окольничих, думных дворян). В середине XVI в. судьями назначались бояре, члены Боярской думы, а к концу XVII в., когда образовалось 50 приказов, ими могли руководить и руководили в основном дьяки из числа «служилых людей», т.е. принятых на государственную службу. В столах и повытьях под руководством старого (старшего) подьячего работали подьячие средней руки (средние) и молодшие (младшие) подьячие. Средние подьячие готовили проект решения по резолюции дьяка или старшего подьячего, а младшие подьячие в процессе документирования решений выполняли функции переписчиков.

При рассмотрении управленческих вопросов решения принимались на основе принципа сочетания единоначалия и коллегиальности. Если вопросы уже ранее когда-то возникали в деятельности приказа, а в Судебнике или в указных («записных») книгах и среди хранившихся документов можно было найти похожее зафиксированное решение по данному вопросу (управленческий прецедент), то судья или дьяк принимали решение единолично. Если вопрос возникал впервые, то он обсуждался судьей с дьяками, и решение принималось коллегиально. В необходимых случаях впервые возникший сложный вопрос передавался на рассмотрение Боярской думой. И принятие решений, и их документирование, включая вид документа и порядок его удостоверения («послать в Вологду память...»; «...за дьячими руками...», т.е. за подписью дьяка), основывались на нормах обычного права (закрепленных в Судебниках) и формировались как традиция, обычай, профессиональный навык, который осваивался и передавался служилыми людьми. На основе обычаев сложилась определенная последовательность выполнения операций работы с документами, т.е. и технология, и основы документооборота.

На поступившем в приказ документе (над первым сставом столбца над адресом) оформлялась дата его получения. После ознакомления с документом дьяк чаще всего давал указание найти в документах приказа похожий вопрос, который мог быть решен ранее (управленческий прецедент), и сделать копию соответствующего документа, поэтому чаще всего резолюция дьяка формулировалась: «Выписать». В столах или повытьях подбирались необходимые документы, и старыми подьячими, знавшими форму, формуляр и характерные обороты текста применявшихся видов документов, составлялся проект или черновик ответного документа (готовился материал «по делу к докладу дьяку», т.е. проект решения, основанный на документах). Дьяк проверял подготовленный проект решения, вносил в него замечания и исправления («чернил») и передавал на переписывание (изготовление готового к подписанию проекта). Старый подьячий «справлял» документ, т.е. его виза, называвшаяся «справой», свидетельствовала, что черновик документа и его окончательный проект идентичны, принятое решение документировано правильно. Дьяк или судья подписывали документ «ириписью» - собственно подписью должностного лица, ответственного за решение, припись придавала документу юридическую силу. В указную («записную») книгу приказа старым подьячим вносилась запись о принятом решении.

Документы в XVI-XVII вв. представляли собой столбцы, т.е. склеенные листы разрезанного вертикально на три части «александрийского» листа бумаги, который по формату чуть превышал ныне действующий стандартный формат АЗ. «Справа» и «припись» оформлялись на обороте документа по местам склеек листов («по сставам») по слогам, причем и в визу, и в подпись включалось наименование должности, имя и фамилия должностного лица («ди-ак Сав-ва Тют-чев»). Буквы на сставе должны были захватывать оба конца склеенного листа бумаги, чтобы сохранить место склейки целостным и не допустить подделок и вставок посторонних листов. Таким образом обеспечивалась юридическая сила в аспекте охраны носителя документа, т.е. формы.

Склеенные листы свертывались в свиток, в столбец, на обороте первого сстава указывался адрес («В Вологду воеводе нашему...»), столбец запечатывался печатью дьяка и направлялся или передавался в ответ на запрос. Черновик документа с исправлениями дьяка подклеивался в один из общих столбцов, которые должны были храниться в приказе в сундуках за печатью дьяка. Иногда склеиваемые столбцы представляли собой «вопрос - ответ», т.е. своеобразное дело, но чаще всего склейка документов осуществлялась в общие ленты, объемные столбцы, просто «по сундукам», т.е. но общим вопросам, которые решались в данных структурных подразделениях, по мере накопления документов.

Таким же образом хранились в приказах и книги, и списки (в книгах), применявшиеся для записи учетной информации, которая могла использоваться в качестве основания для принятия решений в будущем. Описи и учет хранившихся документов не были широко распространены, но применялись в качестве способа учета ценностей, материальных активов. Например, при смене воеводы документы вместе с другими ценностями передавались по росписному списку (т.е. по росписи, описи).

Столбцовая форма документов, применявшаяся прежде всего для обмена информацией, для переписки, получила наибольшее распространение, поэтому делопроизводство в государственных учреждениях России XVI- XVII вв. называется не только приказным, но и столбцовым.

Внимание !

Приказное делопроизводство в России в XVI-XVII вв. следует рассматривать как сложившуюся систему.

Основными видами документов данной эпохи были грамоты разного вида и разного, в том числе гражданско-правового, значения - указные, жалованные, кабальные, купчие, меновные и т.п. (более 40 разновидностей). Но в приказном делопроизводстве постепенно формируется и видовой состав документопотоков: вышестоящие органы (царь, Боярская дума, приказы) издавали указы, приговоры и направляли их на исполнение, воеводам давали «наказные памяти»;

• - подведомственные органы (воеводы в уездах) в приказы направляли «отписки»;
• - равностоящие органы и должностные лица обменивались «памятями». Граждане в местные органы и органы государственного управления

должны были направлять челобитные, которые составлялись по особой форме с указанием титулов царя и по особой форме изложения содержания. Поэтому для граждан документы составляли и оформляли подьячие, работавшие за плату вне стен приказов и в людных местах («площадные подьячие»), деятельность которых считается прообразом нотариата. В табл. 1.1 представлены основные особенности приказного делопроизводства.

Таблица 1.1

Основные особенности приказного делопроизводства

Критерии анализа	Особенности делопроизводства и управления
Центральные органы государственного управления	- стол; - повытье
Принцип управления (порядок принятия решений)	Сочетание единоначалия и коллегиальности
Законодательное регулирование	Отсутствует специальное регулирование работы с документами; применяются нормы обычного права (Судебники 1497 и 1550 гг., Соборное уложение 1649 г.); правила документирования формируются как обычай делового оборота, который сохраняется и передается дьяками и подьячими в приказах
Основные делопроизводственные операции	- Прием документа (оформляется дата получения); - направление на исполнение (указание по исполнению) и исполнение (документирование); - отправка (оформляется адрес); - хранение (в зоне ответственности дьяков, принимающих решение, т.е. текущее)
Форма документа	Столбцовая, книжная
Формуляр документа	От текста идентификационные реквизиты документа не отделялись, кроме визы и подписи; вид и разновидность документа определялись по характерным оборотам текста
Виды документов (видовой состав документопотоков)	-Указ, приговор; - память; - отписка; - челобитная от граждан

На раннем этапе развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XVв.) государственных учреждений еще не существовало. Становлению учреждений и системы делопроизводства в них предшествовал период возникновения и развития документирования, т.е. документационного оформления явлений частной и общественной жизни людей. Управленческие функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществляющие свою деятельность либо вообще без сотрудников, либо с очень ограниченным штатом чиновников. В этих условиях единая система делопроизводства еще не в полной мере была востребована самой системой управления. Постепенное накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяконов. Параллельно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений и завершений в документах, формуляры, т.е. типовые устойчивые формы отдельных наиболее распространенных документов, которые и становились своеобразными «пособиями» по делопроизводству. Устанавливаются приемы засвидетельствования документов и их составления. Документы начинают проходить стадии написания - чернописи, редакции и беловика. Устанавливаются такие элементы, как скрепы, печати, мосты (подписи на склейках), элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии ее хранения и использования. С образованием централизованного государства, центром которого стало Московское княжество, начинает складываться и аппарат его государственного управления, необходимый в хозяйственной и политической жизни любого государства. Одновременно на основе обычаев формируется и система документационного обеспечения этого аппарата. Высшим органом государственной власти стала боярская дума, сложившаяся из эпизодически собиравшихся князем совещаний бояр и «ближних людей» для решения вопросов государственного значения. В целом полномочия думы были неопределенны и безграничны. «Офисы» (центральный орган управления) того времени, называвшиеся приказными избами, или приказами, формировались под практические потребности по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом - по названию первых государственных учреждений - приказов. Этот период охватывает время с XV по XVII в. По назначению приказы делились на посольский, поместный, тайных дел, холопий, большой казны и другие. Точное количество приказов не известно, разные исследователи считают, что их было более сорока. Во главе приказов стоял приказной судья. Ниже шли товарищи главного судьи, назначаемые из думных чинов. В их ведении находились дьяки (до трех) и подьячие: старшие, «средней руки», «молодшие». Именно они занимались делопроизводством и вели всю работу с документами. Работа дьяков и подьячих строго контролировалась, за ошибки в документах их наказывали - били, лишали жалованья. Работа с документами была организована следующим образом. Дьяк проставлял на поступившем в приказ документе «помету», т.е. давал указание, что надо сделать в соответствии с содержанием: «сделать выпись», вклеить в столб» и т.д. Старший («старый») подьячий готовил проекты документов, средний - делал выписки из документов, наводил справки, хранил дела, опечатывал сундуки или лари, где они хранились, младшие - переписывали черновики набело. Дьяк, иногда старший подьячий удостоверяли документ, проставляя на нем припись - свою должность, имя и фамилию. Ни царь, ни бояре документы не подписывали. Местными органами управления являлись различные избы -губная, съезжая, приказная. В делопроизводстве приказов использовалась достаточно древняя «столбцовая техника делопроизводства». Текст писали на полосках бумаги шириной 15-17 см. Если он не умещался на одном листе, его продолжали на втором и т.д. Затем листы склеивали в ленту, а место склейки называли «сстав». Затем документ сворачивали в свиток, названный «столбцом». Столбцы использовались и при формировании дел. Первым документом обычно был инициативный документ, например челобитная. К ней по мере поступления или создания, т.е. в хронологической последовательности, подклеивались все документы, необходимые для решения вопроса. В результате получался свиток - столбец. На долгое время столбец стал основной формой документа в России. Таким образом, для этого периода характерна столбцовая техника делопроизводства. С X века пергамент стал вытесняться бумагой. Писались документы гусиными перьями. Химический состав бумаги и чернил обеспечили большую долговечность текстов, поэтому до наших дней дошло множество документов того времени.

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве включала следующие основные этапы: Поступление документа на рассмотрение; Подготовка дел к «докладу»; Рассмотрение и решение дела; Оформление документа, содержащего решение. Видовой состав документов приказного делопроизводства не был особенно разнообразным, все существовавшие в тот период документы группируются в несколько основных видов: грамоты (царские указы, посылаемые через приказы на места), приговоры, наказы (указания царя воеводам и другим местным начальникам), доклады, памяти (записки по делу между подьячими из разных приказов), отписки (доклады, поступающие в приказы с мест), челобитные (обращения граждан). Однако внутри каждого вида существовало множество разновидностей. От царя исходили указы, грамоты (вестовая, вкладная, бессудная, отказная, окружная и др.); от Боярской думы - приговоры Боярской думы; от приказов - памяти (высылочная, наказная, приставная, указная и др.). Местные учреждения направляли отписки. Частные лица посылали в государственные учреждения челобитные. Из перечня документов видно, что приказное делопроизводство касалось с основном государственных и гражданских дел. Формуляр документа в XVI - XVII вв. представлял собой сплошной текст. Реквизиты из него не выделялись (за исключением пометы дьяка, даты получения и фамилии лица, доставившего документ). Критерием определения вида документа этого периода служит расположение реквизитов в тексте. В приказном делопроизводстве были и законодательные акты, влиявшие на работу с официальными документами: например, Судебник 1550 года и «Соборное уложение» 1649 года. Таким образом, история делопроизводства в XVI - XVII вв. показывает, что в этот период складываются: Штат служилых людей, обязанностью которых была работа с документами; Система видов и разновидностей документов, в которых фиксируются и передаются управленческие действия и решения; Правила оформления документов; Организация работы с документами (движение внутри приказа, исполнение, удостоверение, формирование, хранение).

Коллежское делопроизводство (XVIII в.).

Отсутствие в приказном делопроизводстве установленного законом единообразного порядка, точных форм письменных документов, конкретных сроков их исполнения, громадное число учреждений, запутанность их взаимоотношений между собой и в управлении территориями побудили правительство искать новые формы государственного устройства. После переработки иностранных (шведских) образцов появляются учреждения нового типа и нормативное обеспечение, точно определяющее их состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Прежние учреждения - приказы - были заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами. Приказы заняли 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия и др. При каждой коллегии был прокурор для контроля за законностью. При Петре I от свитков перешли к тетрадям - свернутым вдвое листам. В виде тетрадей оформлялись финансовые, регистрационные, учетные и другие документы (всего до трехсот наименований). Тетради сшивались в книги. Но формой документа все же оставался столбец, отражающий характер дела. Промежуточные документы, не вошедшие в столбцы (различные выписки, справки), хранились в связках. Следует отметить особенность регистрации документов в коллежской системе делопроизводства, которая заключалась в том, что регистрация сопровождала документы в течение всего процесса производства дела, а после - и в архиве. Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, который расписывался в получении и, не распечатывая, передавал в присутствие. Значительным изменениям подвергся формуляр документа XVIII в. Это было вызвано заменой в 1700 году столбцовой техники на листовую, бумажную. В коллежском делопроизводстве существенные изменения претерпевают формы документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» - образцы, по которым следовало их составлять. Также в коллежском делопроизводстве их текста выделяется и становится самостоятельным элементом формуляра документа дата, во многих документах она пишется теперь под текстом с левой стороны листа: «Сентября 16 дня 1746 года». Сама дата с того же 1700 г. переведена на летоисчисление не от Сотворение мира, а на 5508 лет позже, от Рождества Христова. Петр I много времени уделял реформам в области управления государством. Появляются новые учреждения бюрократического типа (коллегии) и регламенты для них. В регламентах определяется состав, компетенция и делопроизводство учреждения. В новые учреждения приглашают иностранцев на канцелярские должности. Результатом этого стало появление множества заимствованных терминов в делопроизводстве. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I в 1720 г. В «Генеральном регламенте» были подробно проработаны вопросы документирования, ведения дел, регистрации, контроля исполнения, ответственности. Но коллежское производство отличалось чрезвычайной медлительностью. «Генеральный регламент» ввел систему делопроизводства, получившую название коллежской по названию типа учреждений. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллективный способ принятия решений присутствием коллегии. «Все лучшее через советы бывает», -говорится на этот счет в Генеральном регламенте в главе «О преимуществе коллегий». Делопроизводство получило твердую законодательную основу. Генеральный регламент ввел обязательную регистрацию документов в соответствующих журналах, поэтому на документах появились регистрационные номера - входящий и исходящий. Высшим органом власти стал Сенат - законодательный и надзирающий за правительственными учреждениями орган, приказы были заменены коллегиями, на местах были созданы губернские, провинциальные и уездные канцелярии. Коллегия состояла из присутствия, канцелярии, контор. В присутствии обсуждали и принимали решения по вопросам управления. В канцелярии обрабатывали входящие и исходящие документы, готовили вопрос к слушанию на заседании присутствия. В конторах вели финансовые документы.

Министерское делопроизводство (XIX - начало XX вв.)

«Общее учреждение министерства» от 25 июня 1811 г. стало основным законодательным актом, определившим организацию и порядок работы центральных учреждений более чем на век. Он четко установил «предмет ведения государственных дел» министерств. Им были определены единообразная структура министерств, порядок их взаимоотношений с другими учреждениями. Начало XIX века ознаменовалось мощным ростом производства и новой реформой в сфере управления: появились министерства. Коллегии были заменены министерствами. Отличие министерского делопроизводства от коллежского было обусловлено, прежде всего, изменением принципа принятия управленческих решений. Он стал единоначальным: каждое должностное лицо отвечало за конкретный участок управленческой деятельности и в соответствии со своими обязанностями принимало участие в подготовке проекта документа. В процессе подготовки документ проходил путь от столоначальника до министра. Министерство возглавил министр, а в его отсутствие - единственный заместитель (товарищ министра). Министры и товарищи министров назначались императором и были ответственны только перед ним. Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов. Они делились на отделения, отделения - на столы. В каждом департаменте также создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений - общее присутствие. Получили окончательное и единообразное устройство канцелярии как специальные подразделения, где было сосредоточено все «письмоводство» (т.е. делопроизводство). В 1810 году создан Государственный совет - высшее законосовещательное учреждение. «Общим учреждением министерств» устанавливался единообразный порядок «производства дел» во всех учреждениях и их структурных подразделениях. Весь процесс делопроизводства стал подразделяться на следующие этапы: Порядок вступления дел; Движение их, или собственно так называемое производство; Отправление дел; Ревизия; Отчеты. Таким образом, были выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение и исполнение, регистрация документов и контроль за их исполнением, отправка документов. Регистрация документов была обязательной. Все входящие и исходящие документы регистрировались в журналах. Каждый журнал состоял из трех частей: для регистрации документов, полученных от верховной власти, для «обыкновенных бумаг» и для секретных документов. Закон выделял следующие категории документов, которые подписывались конкретным должностным лицом (министром), а также виды документов, направляемые учреждениями и должностными лицами: От императора министр получал указы и повеления, направлял ему доклады (всеподданнейшие доклады) или записки, представления, отчеты; От Государственного совета министр получал высочайше утвержденные мнения, направлял представления; От Сената министр получал сенатские указы, направлял представления, рапорты, доношения; От Комитета министров посылались выписки из журналов заседаний, министр же направлял записки и представления; Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение. Отношения, сообщения, официальные письма служили для переписки между министерствами. Подчиненным учреждениям направлялись предписания, от них в вышестоящие инстанции шли рапорты, доношения, представления. Директор департамента обладал правом посылать: Министру записки (докладные записки), представления; В департаменты других министерств - отношения; Подчиненным - предписания. В исполнительном делопроизводстве сложился и определенный порядок составления документов. Во многом он также регламентировался законодательством. До 60-х гг. XIX в. был распространен коллежский порядок составления документов. Он особенно строго соблюдался (и соблюдается сейчас) в судебных учреждениях. Коллежский порядок документирования заключается в том, что в начале документа повторяется вся предыстория вопроса. Позже этот порядок был заменен составлением справки, в которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила название экстракта. Законами устанавливались определенные правила составления всех разновидностей документов. В документе выделялись: заглавие, содержание, или «расположение обстоятельств дела», подпись, скрепа, особенные пометки, бланковые и конвертные надписи. Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена. В XIX в. документы стали изготавливаться на бланках. Бланком назывался лист, в левом верхнем углу которого делались «бланковые надписи»: наименование ведомства, учреждения, структурной части учреждения, от которой исходил документ, дата отправления документа, номер его по журналу исходящих документов, заголовок к документу. Бланки вначале были рукописными, а вскоре их сменили типографские бланки и штампы с бланковыми надписями. В XIX в. пытались бороться с ростом количества документов. Об этом свидетельствуют законодательные акты, названные «сокращением документооборота», «сокращением переписки» и изданные в 1831, 1852, 1860 годах. В исполнительном делопроизводстве особым этапом объявлялась ревизия дел, т.е. проверка исполнения документов. В исполнительном делопроизводстве устанавливается более четкая организация хранения документов. Основным признаком группировки документов в дела оставался предметно-вопросный; корреспондентский и географический признаки применялись при формировании дел с перепиской. По номинальному и авторскому признакам группировались внутренние документы. С середины XIX века сложился новый порядок изложения дела в виде краткой записки по существу вопроса. Это должно было ускорить прохождение дел. По очередности исполнения все поступающие в министерство дела делились на: Чрезвычайные (например, дела по злоупотреблениям); Срочные; Текущие (ведомости, донесения, переписка). Чрезвычайные и срочные дела принимались к производству незамедлительно. Но из-за того, что документы писались пером по бумаге и регистрировались в многочисленных журналах, создание и прохождение документа оставалось все же длительным процессом. В конце XIX века в учреждениях появились пишущие машинки. Это привело к революционным преобразованиям в системе делопроизводства. Скорость печати, компактный вид документа, возможность получения сразу нескольких копий - все это упростило процесс документирования и сократило объем документов. Появление телеграфа привело к распространению новых видов документов - телеграмм и телефонограмм. В некоторых учреждениях значительно ускорили обработку документов путем применения механических нумераторов и штампов. К этому времени появляется первая делопроизводственная литература. Издавались многочисленные сборники, содержащие образцы разнообразных документов (письмовики). Они предназначались как для чиновников разного толка, так и для частных лиц, решивших обратиться в государственные учреждения. Документы этого времени касались уже не только государственных и гражданских, но и производственных отношений.

В РОССИИ

Тема 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

Государственная система делопроизводства на Руси начала складываться лишь в конце XV в. В этот период происходит становление централизованного русского государства, впервые создается аппарат государственного управления. Система государственных органов управления того времени включала в себя несколько уровней: первый уровень – царь и Боярская Дума; второй – приказы; третий – приказные избы; четвертый – столы.

Высшим законодательным уровнем власти в период приказного делопроизводства являлись царь и Боярская Дума. Фактическое государственное управление осуществлялось Боярской Думой, юридическое управление производил царь. Царь издавал указы, жалованные грамоты, акты. Боярская дума издавала приговоры. Соответственно издаваемым документам, в то время была распространена форма: «Царь указал и бояре приговорили».

Центральными исполнительными органами власти являлись приказы. Все государственные дела вели в приказах. Производство государственных дел начиналось с момента поступления входящего документа, либо с подготовки инициативного документа по указанию боярина или царя. Деятельность приказов определялась Боярской Думой. Приказы в то время ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного управления число их росло. К середине ХII в. общее количество приказов в России составляло более пятидесяти. Часть приказов относилась к органам территориального управления, а часть - ведала отдельными отраслями (Разрядный, Посольский, Тайных дел, Разбойный, Большой Казны и др.).

Структурными подразделениями приказов являлись приказные избы и столы (или «повытья»). В ведении приказов находились воеводы, управлявшие территориями, выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» - приказную избу и помощников («меньших» воевод и дьяков). В приказной избе хранились: государственная городская печать, денежные суммы. Здесь же писали и оформляли государственные документы. Приказным избам подчинялись столы.

Приказы возглавляли приказные судьи, в подчинении которых были один-три дъяка и «подъячие». Дьяки несли ответственность за организацию работы с документами, их исполнение, сохранность и внешний вид. В подчинении дьяков находились «подъячие», которые, в зависимости от усердия, способностей и опыта, делились на «старых», «средней руки» и «молодших». «Старым» подъячим и подъячим «средней руки» дъяки доверяли более сложную работу – подготовку решений по делам, хранение дел, опечатывание архивных сундуков. Младшие подъячие не пользовались особым доверием (во многих царских указах XVII в. подчеркивается необходимость строго контролировать их работу). Подъячие, допускающие ошибки в официальных документах, подвергались строгому наказанию – их били батогами, лишали жалованья. Структура приказа показана на рис.1.

Документационное обеспечение управления

Конспект лекций

Для специальностей

080504- Государственное и муниципальное управление,

080507 – Менеджмент организации

и направления 080500 – Менеджмент

г. Коломна, 2010 г.

Лекция 1. Возникновение и развитие системы государственного делопроизводства в России.

1.1. Делопроизводство в Древнерусском государстве (X - XV вв.)

Об организации делопроизводства на ранних стадиях развития Древнерусского государства можно судить лишь по сохранившимся письменным документам, а также по некоторым археологическим находкам. В частности, договоры киевских князей с Византией 911 и 945 гг. свидетельствуют о том, что уже в то время имелись традиции составления письменных завещаний и подорожных грамот для купе­ческих кораблей.

Известно, что в период правления Владимира Святославовича (978- 1015 гг.) в Киеве существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» - хранителей княжеской печати и «металников» - судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов.

В киевский период развития Древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частно-правовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др.; заемные, закладные кабалы; житийные записи и т. д.

Со временем обозначились места для их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, - ларником. Часто само хранение документов в храме придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.), а также монастыри, являвшиеся крупными экономическими предприятиями.

По мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типовые формуляры - образцы документов, устойчивые языковые формулы, применяемые в наиболее распространенных документах, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный вариант документа), - а также приемы удостоверения документов, призванные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях (проставление скреп, печатей, мостов, т. е. подписи на склейках).

Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси был пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или «телятиной»; лучший пергамен привозили из Греции или ганзейских городов.

Самой древней формой документа на Руси была грамота - отдельный лист пергамена шириной около 3,5 вершков (15-17 см). Документ имел форму столбца (столпа): один лист пергамена подклеивался к другому узкой стороной. Если документ терял ценность, пергамен счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации.

С увеличением количества создаваемых документов менялась графика письма: первоначально использовалась уставная манера письма - выписывание букв с прямыми очертаниями, но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использоваться лишь точка в конце предложения.

Таким образом, в Древнерусском государстве постепенно складывались традиции в области составления документов, их обработки и хранения, создаются устойчивые формуляры документов, начал формироваться профессиональный цех специалистов по работе с документами - дьяков, подьячих, писцов, - появились предпосылки к законодательной регламентации делопроизводства. Однако говорить о делопроизводстве как о системе определенных правил и приемов работы с документами пока еще нельзя. Это время накопления традиций и обычаев в работе с официальными документами.

1.2 Приказное делопроизводство (XV-xviIвв.)

Система государственного делопроизводства начала формироваться в период создания русского централизованного государства - с середины XV в. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство усложнялись его административные задачи, отдельные части управления, находившиеся по приказу князя в ведении того или иного лица, превращались в постоянные присутственные места.

Приказы - центральные органы государственной власти, ведающие отдельными отраслями княжеского управления, приказные избы - органы государственного управления на местах.

Деятельность приказов (Большой казны, разрядного, посольского, тайных дел, разбойного, холопьего, сибирского и др.) определялась высшим законодательным органом - Боярской Думой; эти учреждения (приказы) выполняли все важнейшие функции административного управления, поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом.

Часть приказов относилась к органам территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями.

Оформление системы приказов позволило централизовать управление страной. В деятельности этих органов и зародилась работа с документами, получившая название приказное делопроизводство. Основная особенность приказного делопроизводства заключалась в том, что его организация основывалась на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме приказными служилыми людьми.

Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного управления число приказов росло. Ко времени преобразований, проведенных Петром I, их было более 50 (по разным источникам от 50 до 70). Кроме приказных изб, на местах были такие органы, как земская изба, губная изба, возглавляемые старостами, городничими. Схему государственного аппарата, сложившегося в России к XVII в., отличает определенная четкость (рис. 1).

Рис.1 Структура государственного аппарата в России в XVII в.

Представляет интерес и структура самого органа государственной власти - приказа (рис. 2).

Рис.2. Структура приказа

В приказах постепенно формировался слой профессиональных чиновников из незнатных служилых людей - знатоков своего дела, со временем начавших оказывать влияние на решение государственных вопросов. Производство дела в приказах начиналось либо с момента поступления входящего документа, либо с подготовки инициативного документа по указанию боярина или царя. На входящем документе указывались дата поступления и автор. Если по делу требовалась справка, то дьяк делал на обороте документа пометку - «выписать», а после исполнения - «вклеить в столп» (подклеить к делу). Документы, относящиеся к одному делу, подклеивались один к другому, места склеек заверялись дьяком с обратной стороны подписью. Чтобы ознакомиться с делом, надо было развернуть столбец, а читая, сворачивать его. От такого обращения документы быстро ветшали.

Документы этого периода имели форму свитка, длина свитка часто была весьма значительной. Например, Соборное уложение 1649 г., содержавшее основные законы России XVII в., имело общую длину столбца 309 м (рис. 3).

Рис. 3. Соборное уложение 1649 г.

Порядок составления документа в приказе был следующий: по указанию дьяка проект документа - «черное письмо» - составлял подьячий «средней руки», дьяк «чернил» его, т.е. исправлял, а «молодший» подьячий «белил», т.е. писал начисто. Беловик сверяли с черновиком, «старый» подьячий «справлял»переписанный документ, удостоверяя своей подписью соответствие его исправленному черновику. «Справленные» документы подписывали дьяки. Подпись растягивали во всю ширину документа с целью охраны от подлогов. Приказы по праву можно назвать колыбелью бюрократизма: зачастую документы проходили множество ненужных инстанций, подолгу задерживаясь без необходимости у отдельных исполнителей, прежде чем попадали по назначению.

В период приказного делопроизводства царь издавал указы, жалованные грамоты, акты. Боярская дума издавала приговоры. Соответственно издаваемым документам в то время была распространена форма: «Царь указал и бояре приговорили». Приказ приказу писал «памяти», из приказов в приказные избы писались «грамоты», а из приказных изб в вышестоящие инстанции посылали «отписки». Видимо, не случайно в настоящее время это название документа стало синонимом бездушного, не дающего ответа по существу дела документа. Простые люди обращались в различные инстанции с «челобитными» и прошениями. Документооборот в период приказного делопроизводства был уже настолько значителен, что при создании документов используют вместо устава и полуустава (виды письма) скоропись, где буквы соединяются одна с другой. Характерной особенностью документов этого периода было перечисление всевозможных титулов, званий и полномочий.

В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово «волокита». Подклеенные в столбцы длиной в среднем 50-80 м документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие, обозначающее сегодня несвоевременное и не по существу решение того или иного вопроса. Не были развиты такие делопроизводственные операции, как регистрация документов, хранение, контроль за исполнением. И все же именно на этом историческом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приемы и методы создания, оформления и обработки их.

Государственное делопроизводство как система начинает складываться с момента образования централизованного Рус­ского государства в конце XV в. и начала процесса создания ап­парата государственного управления, необходимого для регули­рования хозяйственной и политической жизни государства. Система государственных учреждений этого периода включала: высший законодательный орган - Боярскую думу, центральные исполнительные органы - приказы, на местах - приказные из­бы (губная, съезжая, земская и др.).

Период с XVI-XVII вв. получил название «приказного де­лопроизводства» по названию первых государственных учреж­дений - приказов.

Как центральные отраслевые органы государственного управления приказы, являвшиеся исполнительными органами решений Великого князя и Боярской думы, сформировались не сразу. Из личных поручений (приказов) Великого князя князьям и боярам возникли «избы» или «дворы». В середине XVI в. они преобразуются в постоянно действующие центральные учреждения - приказы с определенным кругом управленческих задач, самостоятельными структурными подразделениями, специаль­ным штатом служилых людей (дьяками, подьячими) и опреде­ленной системой делопроизводства.

Возглавлял приказ приказной судья, в его подчинении нахо­дились дьяк (их могло быть несколько) и подьячие, подразделяв­шиеся на «старых» (старших), «средней руки» (средних) и «молодших» (младших). Структурными подразделениями приказов были столы или повытья. Принцип принятия решений в прика­зах - коллегиальный или единоначальный - до сих пор вызыва­ет споры в научной среде, которые начались еще в XIX в.

Процесс организации работы с документами в период при­казного делопроизводства осуществлялся следующим образом. Ответственность за всю работу с документами, т.е. за делопро­изводство, возлагалась на дьяка. При поступлении на докумен­те делали отметку о дате получения (обычно на оборотной сто­роне документа). Дьяк проставлял на документе помету (резо­люцию), после чего документ поступал в соответствующий стол, где осуществлялся процесс подготовки проекта ответного документа: средний подьячий подбирал справочный материал, делались запросы в другие учреждения, затем старый подьячий составлял проект ответного документа, который передавался дьяку.

При необходимости дьяк вносил поправки, «чернил» проект и передавал его на доработку или молодым подьячим для переписки текста набело.

Затем беловой экземпляр сверялся с черновиком и удостове­рялся подписью («справой») подьячего, которая означала ответ­ственность подьячего за точное соответствие беловика чернови­ку, но не придавала документу юридическую силу. Документ обретал ее после «приписи» дьяка. После чего документ отправ­ляли по назначению. Черновик оставался в приказе в качестве отпуска (копии ответа).

Удостоверение документа в XVI-XVII вв. было весьма своеобразным. Ни царь, ни бояре свои подписи на них не ста­вили. Исключение составляли договорные грамоты с другими государствами. «А на всех делах закрепляют и помечают дум­ные дьяки, ... для того устроены они, думные дьяки». Дьяк про­ставлял свою подпись, называемую «припись», по слогам на оборотной стороне документа, по всем местам склейки листов, так, чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов. Та­кой способ подписания обеспечивал охрану документа и затруд­нял их фальсификацию. Он был узаконен Судебником 1550 г. Право «приписи» мог иметь и старший подьячий.

Текст писался на узких полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, адреса.* Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень боль­шой длины (например, Соборное уложение 1649 г. имело длину около 309 м), которая скатывалась в свиток, получивший название «столбец». Место склеивания листов называли «сстав».

* Бумага вместо пергамента применялась в России с XV в., ее привозили из За­падной Европы. Отечественное производство бумаги началось во второй поло­вине XVII в.

Столбцы использовались и для формирования документов в дела. В этом случае в начале столбца помещали инициативный документ (челобитную, память и др.), за которым подклеивали другие документы, возникавшие в ходе рассмотрения данного дела (расспросные речи, сказки, выписки и др.). В то же время сохранились столбцы, представляющие собой конгломераты до­кументов, подклеенных без какой-либо системы по мере их на­копления, т.е. для учреждений XVI-XVII вв. характерна «столб­цовая техника делопроизводства».

Наряду со столбцами в приказах применялись книги и тет­ради. Например, в приказах велись боярские книги (списки бо­яр), писцовые книги. Ветхие столбцы переписывались в тетради. Но книги и тетради не были характерны для делопроизводства XVI-XVII вв. Основная масса всех разрешаемых дел оформля­лась столбцовым способом, который, несмотря на многие не­удобства, сохранялся вплоть до петровских реформ.

Документирование управленческой деятельности государст­венных учреждений XVI-XVII вв. осуществлялось в конкретных видах и разновидностях документов.

От верховной власти в лице царя и Боярской думы подчи­ненным направлялись грамоты, указы и приговоры Боярской ду­мы. Между собой приказы сообщались памятями и направляли их подчиненным. Из местных учреждений в приказы посылали отписки. Формой письменного обращения частных лиц в госу­дарственные учреждения были челобитные.

Существовали также системы документации, в которых фик­сировались отдельные функции управления: военная, диплома­тическая, бухгалтерского и хозяйственного учета и т.д. Напри­мер, дипломатические отношения с иноземными государствами оформлялись договорами, грамотами главам государств, грамо­тами на проезд по территории государства и др.; учетные данные заносили в книги: писцовые, дозорные, переписные и др.; хо­зяйственный учет требовал ведения специальных книг по учету, сметных списков; судебная деятельность нашла отражение в пра­вовых и судебных грамотах, судебных приговорах, судных списках, сказках, сыскных, расспросных, пыточных речах.

Документ этого периода представлял собой сплошной текст, реквизиты в нем почти не выделялись. Однако в отдельных ви­дах документов можно проследить определенную последова­тельность в их расположении. Поэтому определить вид офици­ального документа XVI-XVII вв. можно только после прочте­ния текста и выявления расположения реквизитов, а также на­личия устойчивых словесных формулировок.

Например, многие грамоты начинались с обозначения автора - царского титула, затем указывался адресат - конкретное лицо или группа лиц, дата проставлялась после текста - «Писана на Москве в 7168 году». Приговоры, как правило, начинались с даты составления - «Лета 7261 года», далее следовал царский титул. В приговоре присутствовала словесная формула - «Царь-государь указал, а бояре приговорили».

Наличие определенных правил составления и оформления документов, придававших им устойчивую форму, привело к по­явлению «образцовых» книг, включавших образцы некоторых видов документов.*

* Шмидт С.О., Князьков С.Е. Документы делопроизводства правительства России XVI-XVII вв. -М.: МГИАИ, 1985. - С. 27.

В делопроизводстве приказов зарождаются традиции хране­ния документов. Появляется описание и учет документов. На­чинают составляться описи документов. Значительный интерес представляет «Опись царского архива». Из нее мы узнаем о ви­дах документов, о развитии изобразительного документирова­ния - чертежах, картах. К описям документов уже в XVII в. со­ставлялись для наведения справок о документах указатели, в ча­стности, личных имен («азбуки»).

Помимо приказных дьяков и подьячих составлением доку­ментов занимались так называемые «площадные подьячие», которые за определенную плату составляли челобитные и дру­гие документы от частных лиц в государственные учреждения. Деятельность «площадных подьячих» регулировалась Собор­ным уложением 1649 г.

Основная особенность приказного делопроизводства заклю­чалась в том, что его организация основывалась главным об­разом на. нормах обычного права, т.е. на традициях, обычаях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме при­казными служилыми людьми. В 1550 г. был издан Судебник, представлявший собой акт кодификации правовых отноше­ний; в 1649 г. Земским собором утверждается Соборное уло­жение. Эти законодательные акты, устанавливая организацию деятельности судебных органов, регламентировали состав до­кументов, правила оформления некоторых из них, порядок рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за недобросовестную работу с документами и меру ответствен­ности за допущенные нарушения.