Вопрос 3. Трудовые права мигрантов и иностранцев

По мнению зарубежных специалистов, около 80 млн. человек живет сейчас в чужих странах (не считая бывшего Советского Союза и Югославии) и их число постоянно растет. Каждый год эмигрируют около 1 млн. человек, кроме того, еще 1 млн. ищут политического убежища в разных странах. К этому следует прибавить еще18 млн. беженцев, которые покинули свои дома из-за природных катастроф или преследования по политическим мотивам.

Трудящиеся-мигранты - это лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются.

Основными задачами государственной миграционной политики являются: зашита прав и интересов мигрантов; соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, совершенствование системы иммиграционного контроля; регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов с учетом климатических особенностей мест расселения; создание условий приема и размещения, стимулирующих активное участие мигрантов в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.

Миграция - это совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя и внутренняя), виду (возвратная и безвозвратная). Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы и др.), возвратной и безвозвратной. Незаконная миграция может быть внешней и внутренней (в том числе вынужденной и добровольной).Внешняя трудовая миграция относится к добровольной возвратной, может быть незаконной. Переселение рассматривается как безвозвратный вид миграции.

Субъектами внешней миграции являются: а) эмигранты, в том числе граждане КР, выезжающие с ее территории по причинам политического, экономического и этнического характера, а также по личным мотивам (воссоединение семей, вступление в брак); лица ранее прибывшие на территорию КР и получившие статус беженцев либо вынужденных переселенцев, выезжающие с ее территории; б) эмигранты транзитные-граждане бывшего Союза ССР, не являющиеся гражданами КР, постоянно проживающие в государствах - бывших республиках Союза ССР и прибывающие в Кыргызстан; в) иммигранты-иностранцы (иностранные граждане и лица без гражданства), прибывшие в КР (находящиеся на территории КР) в поисках убежища, в том числе с намерением подать ходатайство о предоставлении им статуса беженца; г) иммигранты транзитные-иностранцы, прибывающие в КР с целью упрощения процедуры выезда в третьи страны.

Субъектами вынужденной миграции являются лица, ищущие убежища на территории КР, в том числе: а) граждане бывшего Союза ССР; б) граждане государств - бывших республик Союза ССР, в том числе граждане КР; в) граждане других государств; г) лица без гражданства (апатриды); д) лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды).

Субъектами незаконной миграции являются: а) эмигранты неконтролируемые-граждане КР, выезжающие с территории государств - бывших республик Союза ССР в другие иностранные государства; б) эмигранты нелегальные - граждане КР, нелегальным способом выезжающие за рубеж или пересекающие государственную границу КР с иностранными государствами; в) иммигранты незаконные: иностранцы, у которых объявленная цель въезда не соответствует их намерениям; иностранцы, въезжающие по поддельным документам; иностранцы, прибывающие в Кыргызстан нелегально.

Временные иммигранты - это лица, имеющие визу и разрешение на работу на определенный период. Некоторые из них совершают ежедневные поездки через границу. Другие являются сезонными рабочими и приезжают на несколько недель или месяцев.

Временные работники обычно имеют очень низкий уровень социальной защиты, поскольку они не живут в стране достаточно длительный период, чтобы внести свою долю в систему социального страхования. В США временные работники не могут получить пособие по инвалидности, поскольку они не платили налогов. Они также не получают пособия по безработице. Большинство стран Персидского залива, которые ввели бесплатное медицинское обслуживание для своих граждан, не распространяют его на временных иммигрантов.

Нелегальные иммигранты обычно находятся в наиболее ненадежном положении, поскольку в любое время могут быть депортированы. Однако это не означает, что они полностью лишены каких-либо прав. Например, в 1982 г. Верховный суд США постановил, что дети нелегальных иммигрантов могут иметь свободный доступ к системе образования, поскольку Конституция США провозглашает равную защиту законом всех людей, вне зависимости от того, являются ли они гражданами Америки или иностранцами. «Нелегалам» может быть также предоставлена медицинская помощь. В Японии нелегальные рабочие получают компенсацию за несчастные случаи на работе.

Иммигрантами могут быть граждане конкретного государства, имеющие статус «постоянно проживающего». Им открыт доступ к большинству общественных институтов, включая социальное страхование, образование, жилье и здравоохранение. Обычно их нельзя вынудить покинуть страну, если они вдруг окажутся безработными. В ряде стран мигранты имеют право голоса, хотя в этом отношении часто устанавливаются ограничения. Например, в Нидерландах иностранцы, прожившие в этой стране минимум пять лет, имеют право голоса, но только на выборах в местные органы. В некоторых случаях они также могут сами быть избранными: в Швеции в 1988 г. 100 иностранцев были избраны в муниципальные советы. Наиболее часто встречающимся ограничением для постоянно проживающих является то, что они не имеют права занимать государственные должности. Например, в Австралии они не могут стать государственными служащими.

Согласно Закону о правовом положении иностранцев в Литовской Республике 1991 г. иностранцы, находящиеся на постоянном жительстве в Литовской Республике, могут заниматься любой трудовой или хозяйственной деятельностью, если она не запрещена законами Литвы и если для занятия такой деятельностью не предусматривается обязательное условие - иметь гражданство Литовской Республики.

Закон Украины о правовом статусе иностранцев 1994 г. признает за иностранцами право на трудовую деятельность.

Согласно ст. 8 Закона Украины о правовом статусе иностранцев, иностранцы имеют равные с гражданами Украины права и обязанности в трудовых отношениях, если иное не предусмотрено законодательством Украины и международными договорами Украины. Иностранцы, постоянно проживающие в Украине, имеют право работать на предприятиях, в учреждениях и организациях или заниматься иной трудовой деятельностью. Иностранцы, иммигрировавшие в Украину для трудоустройства на определенный срок, могут заниматься трудовой деятельностью в соответствии с полученным в установленном порядке разрешением на трудоустройство. Однако они не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной деятельностью, если в соответствии с законодательством Украины назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связано с принадлежностью к гражданству Украины.

Иностранные граждане могут постоянно проживать в КР, если они имеют на это разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел. Они вправе работать по трудовому договору на предприятиях, в учреждениях и организациях или заниматься иной трудовой деятельностью.

В Кыргызской Республике иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В соответствии с законом «О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике» работодателем является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров.

Заказчиком работ (услуг) является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). В качестве работодателя или заказчика работ (услуг) может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный на территории КР в качестве индивидуального предпринимателя.

Таким образом, иностранный гражданин может вступить в трудовые правоотношения двумя способами: а) по приглашению; б) в результате заключения трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг).

Для приглашения иностранного гражданина на работу работодатель или заказчик работ (услуг) обязан иметь разрешение на привлечение и использование иностранных работников. Обеспечить получение иностранным гражданином разрешения на работу; предоставить документы, необходимые для регистрации иностранного гражданина по месту пребывания в КР Работодатель или заказчик должны содействовать выезду иностранного работника из КР по истечении срока заключенного с ним договора.

Разрешение на привлечение и использование иностранных работников (кроме моряков и рыбаков) и приглашение на въезд в КР иностранного работника выдаются органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом по ходатайству работодателя или заказчика работ. Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения работодатель или заказчик работ (услуг) представляет в соответствующий орган разрешение на привлечение и использование иностранных работников, а также документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника. Вместе с приглашением в целях осуществления трудовой деятельности работодателю или заказчику работ выдается разрешение на работу для каждого иностранного работника.

Изложенный выше порядок найма иностранного гражданина не распространяется на иностранных граждан: постоянно проживающих в КР;

временно проживающих в КР; являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в КР, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; являющихся работниками иностранных юридических лиц(производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, являющихся журналистами, аккредитованными в КР; обучающихся в КР в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; обучающихся в КР в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются; приглашенных в КР в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, временно проживающий в КР иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта КР, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Контроль за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется органом, выдавшим разрешение на работу. В случае, если иностранный работник нарушил условия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), его разрешение изымается.

Согласно закону Кыргызской Республики «О беженцах». беженец - это лицо, которое не является гражданином Кыргызской Республики и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие этих опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

В Кыргызской Республике лицо, признанное беженцем, имеет право на работу

по найму или предпринимательскую деятельность наравне с гражданами КР, за исключением случаев, предусмотренных законодательством и международными договорами КР. Такие лица также имеют право на социальную защиту, в том числе социальное обеспечение, на равнее с гражданами КР (Закон КР «О беженцах»).

Н.А. Воронина*

МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В данной статье речь идет о государственной системе механизмов защиты прав мигрантов на уровне законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассматриваются особенности правового статуса различных категорий мигрантов. Делается вывод о том, что для более полного соблюдения и защиты прав мигрантов в Российской Федерации необходимы совместные усилия государства и гражданского общества.

Защита прав, иностранные граждане, миграционное законодательство.

Основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства закреплены в Конституции РФ, согласно которой эти категории лиц пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами РФ (ч. 3 ст. 62)1. На конституционном уровне гарантируется распространение на иностранных граждан принципов равноправия независимо от национальной принадлежности и от страны происхождения лица (государственной принадлежности)2.

Защита прав мигрантов по миграционному законодательству РФ основана на принципах и нормах международного права, касающихся миграционных правоотношений. Принцип межпуна-родного гуманитарного права оказания помощи жертвам военных конфликтов воплощен в нормах российского миграционного законодательства, регулирующих вопросы приема и защиты беженцев, вынужденных переселенцев, лиц, перемещенных внутри страны. Важнейший принцип международной защиты беженцев, касающийся вопросов предоставления убежища, - так называемый

* Старший научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН, кандидат юридических наук (e-mail: [email protected]).

1 Данная норма также изложена в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032) и других законодательных актах, регулирующих миграционные правоотношения.

" Подробнее см.: Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 163-165.

принцип невысылки (non-refoulement), в соответствии с которым запрещается возвращать беженцев и лиц, ищущих убежище, в страну, где имеются опасения, что это создаст угрозу их жизни, - также закреплен в законодательстве РФ.

Принцип невмешательства в политику государственных властей по вопросу о допуске на свою территорию иностранных граждан может быть выведен из п. 1 ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Протокол № 4), уточняющего, кто может «на законных основаниях находиться на территории какого-либо государства». На основании этого принципа государственные власти вправе высылать иностранцев, проникших на их территорию незаконным образом.

Лицо, допущенное на территорию государства, может находиться на ней на законных основаниях до тех пор, пока соблюдаются условия, на которых оно было допущено на эту территорию. Так, лицо утрачивает статус беженца, если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным ст. 1 Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»3, в связи с тем, что данные обстоятельства более не существуют. Причем эти условия не должны касаться его свободы передвижения как таковой.

Однако право на свободу передвижения не является безусловным. Закрепленные в ст. 2 Протокола № 4 свобода передвижения и право каждого покидать любую страну, включая свою собственную, допускают ограничения, «которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, защиты здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц». Таким образом, государства-участники не могут запретить эмиграцию, исходя из государственных интересов, исключительно по экономическим соображениям, например для предотвращения «утечки умов».

Статья 3 Протокола № 4 содержит принцип, запрещающий высылку граждан и лишение права на въезд в страну, гражданином

3 Ведомости РФ. 1993. № 12. Ст. 425.

которой лицо является. Соответствующие нормы также являются составной частью миграционного законодательства РФ. Например, ст. 2 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 144-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»4 устанавливает, что граждане страны не могут быть ограничены в праве на выезд «иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Федеральным законом», а также лишены права на въезд в Российскую Федерацию.

Базовым законом, регулирующим в Российской Федерации вопросы привлечения и использования иностранной рабочей силы, является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Закон от 25 июля 2005 г. № 115-ФЗ)5. До принятия поправок в него иностранец мог быть субъектом трудовых правоотношений в России лишь при условии обращения работодателя в соответствующий государственный орган за разрешением использовать труд мигрантов. Таким образом, частично ограничивалась правосубъектность мигранта, что противоречило принципу сохранения «национального режима» для иностранных граждан на территории РФ.

Закон ограничивал свободу передвижения работника-мигранта (п. 2 ст. 11; п. 5 ст. 13), «привязывал» мигранта к работодателю (п. 2 ст. 18) и способствовал тому, что мигрант попадал в полную от него зависимость: не мог сменить место работы, найти для себя более подходящие условия труда и т.п. Эта зависимость создавала предпосылки для применения работодателем дискриминационных практик с точки зрения как трудовых, так и межличностных отношений. Кроме того, это не соответствовало конституционным принципам свободы труда (ст. 37) и свободы каждого, кто законно находится на территории РФ, передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27).

С принятием поправок в вышеназванный Закон эти вопросы были сняты, однако указанные недостатки существовали долгие годы и оставили свой след в нормативном регулировании. Кроме того, до сих пор не отменен ряд дискриминационных норм и не устранены пробелы в правовом регулировании в данной области.

4 СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 4029.

5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

Следует сказать, что данный Закон изначально не был приспособлен для решения задач, касающихся трудовой деятельности мигрантов в России. Поэтому в него пришлось вносить значительное число процедурных норм и норм, выходящих за рамки обозначенного в его названии предмета регулирования6. Он до сих пор не обеспечивает комплексного регулирования отношений, связанных с привлечением и использованием иностранной рабочей силы. Регламентация ряда вопросов была оставлена для подзаконного регулирования.

Согласно легальному определению, данному в указанном Законе, иностранным гражданином считается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства (п. 1 ст. 2). При этом подавляющее большинство норм, касающихся правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, исходит из предпосылки (условия), что эти лица находятся на территории страны на законных основаниях.

Во многом правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства схож. Однако имеются и некоторые различия, на которые указывает ч. 2 ст. 2 рассматриваемого Закона: «понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».

Устанавливаемые пределы правоспособности иностранных граждан и лиц без гражданства («режим иностранцев») являются отражением различных социально-экономических и политических факторов: потребности и заинтересованности государства в притоке рабочей силы извне; способности обеспечить достойные условия труда и жизни находящимся на его территории иностранцам (иностранным работникам) и т.д. Чем выше степень развития экономики и демократии, тем, как правило, меньше различий в правовом статусе иностранцев и граждан.

6 См.: Андриченко Л.В. Развитие федерального законодательства в сфере трудовой

иммиграции // Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции: Сб. науч. статей / Под общ. ред. К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2009. С. 38-40.

Правовой режим иностранцев определяет совокупность и объем их прав и обязанностей на территории государства пребывания. В российской правовой науке выделяют следующие виды режима иностранцев: национальный режим, специальный режим наибольшего благоприятствования, преференциальный режим7.

Национальный режим предусматривает предоставление иностранным гражданам в той или иной области тех же прав и обязанностей, что и гражданам государства пребывания. В Российской Федерации национальный режим иностранцев является базовым, закрепленным в законодательстве. Например, согласно ст. 1196 Гражданского кодекса РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами (кроме случаев, установленных законом).

Специальный режим означает предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и (или) установление для них обязанностей и запретов, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан8. Специальный режим может выражаться в изъятии из правоспособности иностранцев определенных прав (как правило, в политической сфере) либо в возложении на них дополнительных обязанностей.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции РФ право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме предоставлено лишь гражданам РФ. При этом постоянно проживающие в стране иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме (ч. 2 ст. 12 Закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ). Подобная норма содержится в избирательном законодательстве9.

Режим наибольшего благоприятствования выражается в предоставлении иностранцам в какой-либо области таких прав и (или)

См.: Басик В.П. Правовое положение граждан Российской Федерации и иностранцев в России. М., 2004. С. 6-24.

См.: Международное право: Учебник/ Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М„ 1998. С. 124.

9 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 10 ст. 4) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

установление таких обязанностей, которые предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом отношении положении1". Режим наибольшего благоприятствования предусматривается международными договорами и соглашениями, содержащими специальные положения об обязательствах одного государства предоставить такой режим другому государству. Объектом режима наибольшего благоприятствования может быть занятие определенными видами трудовой деятельности, визовый режим, социальное обеспечение, пенсионное обеспечение и др.

Преференциальный режим предусматривает предоставление гражданам (в ряде случаев - жителям) определенных государств преимуществ и льгот по сравнению с общим правовым положением иностранцев. На практике это обычно означает распространение на иностранцев национального режима в случаях, при которых обычно предусмотрен специальный режим в его ограничительной форме. Предоставление преференциального режима может иметь место как по международному договору, так и по внутреннему законодательству. Примером такого режима является предоставление гражданам государств, присоединившихся к Договору о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) (Россия, Белоруссия, Казахстан, Армения, Киргизия), права работать в любом государстве - члене ЕАЭС в соответствии с трудовым законодательством страны пребывания без оформления разрешительных документов.

При этом различным категориям иностранцев присуща специфика их правового статуса. Она проявляется в порядке въезда в Российскую Федерацию, условиях занятости, сроках пребывания и проч. Так, временно пребывающий в стране иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано разрешение на работу (п. 4.2 ст. 13 Закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ). Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего прожи-

111 См.: Международное право: Учебник/ Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. С. 124.

вания вне пределов указанного субъекта РФ (п. 2 ст. 11 указанного Закона).

На иностранных работников распространяются общие положения трудового законодательства: право на оплату труда, право на отдых, право на охрану труда, право на социальные пособия и т.п. На общих основаниях они могут свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, с учетом ограничений, установленных федеральным законодательством. В сфере трудовых отношений исключением из общих правил является установление общей доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами (торговля, фармацевтика).

Трудовые мигранты пользуются в России социальным страхованием и социальным обеспечением (кроме пенсионного) в соответствии с законодательством РФ, если иное не предусмотрено специальным соглашением. Законодательством РФ иностранным работникам гарантируется медицинское обслуживание за счет работодателя (нанимателя) на одинаковом уровне с российскими гражданами11.

Доходы от трудовой деятельности высококвалифицированных иностранных специалистов облагаются налогом на доходы физических лиц (НДФЛ) по ставке 13% независимо от налогового статуса работника, в то время как в силу п. 3 ст. 224 Налогового кодекса РФ для большинства доходов физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами РФ, установлена повышенная ставка в 30%.

Законодательством РФ предусмотрен ряд ограничений относительно занятости иностранных граждан в некоторых видах трудовой деятельности: они не могут находиться на муниципальной службе, состоять на государственной службе, на службе в полиции, занимать должности судьи, прокурора, следователя, нотариуса, адвоката, входить в летный состав гражданских воздушных судов и морских судовых экипажей.

Несмотря на широкий круг гарантированных правомочий, далеко не все проблемы в этой области решены. Как отмечают исследователи, «существующий механизм конституционно-правового статуса трудящихся-мигрантов не обеспечивает реализацию ими

11 См.: Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование: Науч-но-практ. пособие. М., 2006. С. 24.

прав, свобод и законных интересов, гарантированных государством трудоустройства. Неэффективность правового регулирования и государственного управления внешней трудовой миграцией выражается в нарушениях прав трудящихся-мигрантов, в росте незаконной трудовой миграции и теневой занятости»12. Представляется необходимым дать более широкую правовую трактовку института ответственности работодателей, использующих иностранную рабочую силу, предусмотреть социальную ответственность работодателя за нанимаемых иностранных работников. В частности, следует обязать работодателей, привлекающих трудовых мигрантов, предоставлять им надлежащие условия проживания (общежитие или гостиница упрощенного типа), медицинские гарантии, минимальную социальную защиту.

Конституция РФ (ст. 45) гарантирует право каждого, независимо от гражданства, защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, используя при этом все институты, специально созданные для этих целей. Гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина является Президент РФ. Реализация указанных полномочий главы государства возложена на Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан13. Для рассмотрения письменных и устных обращений граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства создано Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (преобразовано в Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций14).

Еще одним институтом, призванным защищать права и свободы человека, является Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека15, заменивший ранее существовавшую Комиссию по правам человека при Президенте РФ. Совет - консультативный орган, который позволяет в определен-

Тюиииа И.И. Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантов в Российской Федерации. Воронеж, 2008. С. 5.

См.: Указ Президента РФ от 22 мая 2004 г. № 662 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» // СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2025.

ной степени сбалансировать представительство интересов государства, личности и общества в законотворческом процессе. С этой целью он организует проведение экспертизы законопроектов в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека.

При Президенте РФ функционирует также Совет по межнациональным отношениям, в рамках которого работает Комиссия по миграционным вопросам. В ее деятельности активно участвуют представители общественных организаций.

Большое внимание вопросам миграционной политики и защиты прав мигрантов уделяет Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Он рекомендовал Правительству РФ «отдавать приоритет (вплоть до предоставления равных прав с гражданами страны пребывания в сфере трудоустройства, налогообложения, образования и здравоохранения) высококвалифицированным иностранным работникам, осуществляющим деятельность по реализации инвестиционных проектов в реальном секторе экономики, крупных инфраструктурных проектов, ...на период действия трудового контракта», а также «усилить контроль за выполнением гуманитарных обязательств в отношении вынужденных переселенцев»16.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению принципа гарантированности государственной защиты прав и свобод человека согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ. Все федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной деятельности в области государственно-правовой защиты прав и свобод человека. Их деятельность в этой сфере достаточно широка: от нормотворческой до рассмотрения обращений (жалоб) по поводу различных нарушений прав лиц. Конкретно по миграционной политике воссоздана17 и действует Правительственная комиссия, которая комплексно рассматривает различные аспекты защиты прав мигрантов.

Полномочия Правительства РФ в сфере миграционной политики определены, прежде всего, Федеральным конституционным

16 Материалы Научно-экспертного Совета при Председателе Совета Федерации

Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. № 215 была упразднена Правительственная комиссия по миграционной политике, эффективно действовавшая с 2002 г.

законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ18, который относит обеспечение проведения единой государственной миграционной политики к компетенции высшего органа государственной власти страны (ст. 16).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба (ФМС России)19. ФМС России наделена также правоприменительными функциями, функциями по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ФМС России осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) за их пребыванием и проживанием в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников. В рамках такого контроля за 2015 г. было проведено свыше 600 тыс. проверок по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства, составлено свыше 700 тыс. протоколов об административных правонарушениях. По сравнению с 2014 г. на 22,7% снизилось количество выявленных административных правонарушений за незаконное осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами (ст. 18.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях)2".

В целях всестороннего и объективного рассмотрения жалоб на решения миграционных служб в 1995 г. в составе ФМС России была создана Апелляционная комиссия21. К ее компетенции отно-

18 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

19 См.: постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» // Российская газета. 2012. 20 июля. В соответствии с Указом Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркологических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», подписанным 5 апреля 2016 г., данная Служба упраздняется, а ее функции передаются МВД России. - Примеч. ред.

См.: Итоговый доклад о миграционной ситуации, результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 год. М., 2016. С. 36.

См.: приказ ФМС России от 3 октября 1995 г. № 141 «Об образовании Апелляционной комиссии Федеральной миграционной службы России» // Российские вести. 1996. 18 апр.

сил ось рассмотрение заявлений лиц, обжалующих отказ в регистрации ходатайства о признании беженцем или вынужденным переселенцем, в признании лица беженцем или вынужденным переселенцем, а также лишение статуса беженца или вынужденного переселенца и проч.

Ежегодно Апелляционная комиссия рассматривала около 400 жалоб на решения территориальных органов миграционной службы, из них примерно в 10-15% случаев принимались решения об их удовлетворении, в 30-35% направлялись дополнительные запросы для повторного рассмотрения либо отказывалось в связи с нарушением сроков обжалования и в 50-60% жалобы признавались необоснованными. На наш взгляд, определенным недостатком, ослабляющим уровень защиты прав мигрантов, стала ликвидация Апелляционной комиссии в 2000 г.22

В настоящее время для эффективного взаимодействия ФМС России и гражданского общества и в соответствии с Концепцией открытости федеральных органов исполнительной власти (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р23) Служба активно внедряет в свою деятельность «методы понятности, прозрачности и доступности информации» для всех заинтересованных лиц24. Работа направлена на повышение качества принимаемых решений и деятельности в целом.

К основным механизмам реализации открытости в системе ФМС России отнесены: работа с референтными группами25; публикация информации о работе ведомства; публичная отчетность; независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг; работа с открытыми данными; взаимодействие с общественными советами и средствами массовой информации; работа с обращениями лиц, организаций и общественных объединений.

Комиссия была ликвидирована в связи с передачей функций ФМС России в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ.

23 СЗРФ. 2014. №5. Ст. 547.

24 См.: Итоговый доклад о миграционной ситуации, основных результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 год. С. 64.

" В референтные группы входят: российские граждане, которым требуется соответствующая государственная услуга; соотечественники, проживающие за рубежом; иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно проживающие на территории РФ.

Также в работе задействованы эксперты, аналитики и общественные активисты, привлекаемые для обсуждения решений и инициатив, вырабатываемых ФМС России.

На интернет-сайте Службы для широкого публичного обсуждения и общественного мониторинга размещены планы ее деятельности, информация о подготовке проектов нормативных правовых актов. Так, в 2015 г. было размещено 104 проекта нормативных правовых актов, в том числе 18 федеральных законов, два Указа Президента РФ, 18 постановлений Правительства РФ и 66 приказов ФМС России.

При ФМС России действует Общественный совет, в рамках которого проводятся слушания по приоритетным направлениям деятельности Службы, проходят общественную экспертизу проекты нормативных правовых актов, осуществляется тесное взаимодействие со средствами массовой информации.

Важную роль в охране и защите конституционных прав и свобод, включая права мигрантов, играет прокуратура РФ. Органами прокуратуры систематически проводятся проверки соблюдения миграционного законодательства, по результатам которых принимаются меры прокурорского реагирования.

Важным направлением прокурорской деятельности является надзор за региональным и местным правотворчеством. Например, большое количество нарушений норм федерального миграционного законодательства было выявлено в ходе организованных в 1996 г. проверок в 20 субъектах РФ. Было установлено, что в большинстве субъектов РФ приняты нормативные акты о регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства, предусматривающие дополнительные условия для регистрации вынужденных переселенцев, не соответствующие федеральному законодательству. Данные акты были направлены на сокращение количества мигрантов на соответствующей территории, ограничение их прав, в том числе имущественных26.

По инициативе прокуратуры такие нормативные акты были отменены и намечены пути и средства обеспечения надлежащего

26 См.: Васильева Т.А. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством регионов по вопросам вынужденной миграции на Северном Кавказе // Нарушение международных норм и российского законодательства в отношении прав беженцев и вынужденных переселенцев. Материалы третьего семинара Правозащитного центра «Мемориал». М., 1998. С. 47.

прокурорского надзора за соблюдением прав граждан и лиц, находящихся на территории РФ.

В настоящее время значительное внимание органы прокуратуры уделяют надзору за соблюдением законодательства о привлечении и использовании иностранной рабочей силы, а также за использованием труда незаконных мигрантов. В 2014 г. прокуратурой г. Москвы выявлено 1666 преступлений в сфере организации незаконной миграции; около 1,5 тыс. иностранных граждан, пребывающих на нелегальном положении27. Особое место в прокурорской деятельности занимает координация борьбы с миграционной преступностью.

Активный и последовательный прокурорский надзор и деятельность прокуроров по укреплению законности в сфере миграционных правоотношений должны стать надежным щитом для незаконной миграции, государственного насилия и произвола, социальной безответственности и недобросовестности работодателей в отношении иностранных работников.

Миграционная политика в правовом демократическом государстве обязательно должна включать в качестве компонента соблюдение прав и законных интересов трудящихся-мигрантов. Исследователи всегда отмечали низкую эффективность юридических механизмов обеспечения и защиты прав: «Государство зачастую показывает свою неспособность и неготовность к стратегическому миграционному планированию, действуя ситуативно, закрывая образовавшиеся социальные «дыры» и пробелы скоропалительными законами, которые сразу же становятся неэффективными или малоэффективными»28.

Отсутствие в России до недавнего времени концепции государственной миграционной политики приводило к тому, что у органов государственной власти не было целостной системы взглядов на содержание и основные направления стратегического курса страны в данной сфере. Принимаемые нормативные правовые акты отличались непоследовательностью, противоречивостью, содержали пробелы в правовом регулировании миграционных правоотношений.

URL: mosproc.ru (дата обращения: 10.11.2015).

Тупиков М.И. Участие органов прокуратуры в разработке стратегии миграционной политики Российской Федерации и Дальневосточного федерального округа // ЕврАзЮж. 2011. № 9 (40). С. 37.

В настоящее время российское миграционное законодательство активно развивается с точки зрения как содержательной базы, так и количества принимаемых законодательных актов. Например, в 2015 г. на федеральном уровне в сфере миграционных правоотношений было принято 23 федеральных закона, два указа Президента РФ, 13 постановлений Правительства РФ, 576 приказов и 465 распоряжений ФМС России.

Часть норм, имеющих отношение к миграционным процессам, содержится в нормативных актах, регламентирующих отношения в других отраслях права. Как отмечает Т.М. Пряхина, характеризуя российскую правовую систему в целом, «налицо избыточность правового регулирования... Чтобы право справлялось со своей социальной задачей, необходимо подкреплять его нормы иными регуляторами: традициями, обычаями, правовой идеологией, моральными и нравственными нормами и т.п. Правовая система в целом может быть завершенной и гармоничной только в том случае, когда на достижение общей цели работает каждый из ее элементов. Избыточное число законов не компенсирует отсутствие или недостатки иных регуляторов»29.

Действительно, слабая социокультурная интегрированность иноэтничных мигрантов в принимающее общество способствует росту их групповой отчужденности и замкнутости. Часть мигрант-ских общин намеренно дистанцируется от поиска возможностей и путей социальной интеграции. Отдельные этнические меньшинства мигрантов ощущают себя чужаками в обществе и становятся объектом ксенофобии со стороны представителей этнического большинства.

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года и в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года обозначены направления деятельности в сфере адаптации и интеграции мигрантов. Однако действующее законодательство в сфере трудовой миграции остается несовершенным с точки зрения возможностей предоставления иностранным работникам социальной помощи, содействия им в социокультурной адаптации и

Пряхина Т.М. Обращения граждан в Конституционный Суд РФ - индикатор состояния правовой системы России // Права человека - индикатор современного развития России. Материалы международной научно-практической конференции / Отв. ред. Т.А. Согпникова. М., 2015. С. 80.

интеграции в принимающее общество. До сих пор проблема адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации не имеет законодательного закрепления. Президент РФ, формулируя цели деятельности Совета по межнациональным отношениям, предложил «конкретизировать задачи перед правительством и руководителями регионов по созданию сети государственных адаптационных курсов для трудовых мигрантов и их детей»3". Особую роль в адаптации мигрантов он отвел национальным общинам, которые могли бы брать шефство над своими соотечественниками.

Авторы сравнительного исследования по иммиграционной политике обращают внимание на обратную сторону адаптационных процессов - на то, что государственные органы не должны предоставлять какие-либо исключительные преимущества и привилегии иностранцам. По их мнению, исходя из уроков прошлого и опыта других стран мира, иммиграционная политика России должна удовлетворять следующим требованиям-принципам:

цели и направления политики должны быть полно и в доступной форме представлены в средствах массовой информации; критерии отбора должны быть ясными для иммигранта; переезд и легитимизация иммигранта не должны быть перегружены излишними процедурами, мерами, условиями;

правила иммиграционной политики не должны слишком часто меняться;

иммиграционная политика должна быть обеспечена финансовыми и материальными ресурсами, профессиональными кадрами31.

Кроме того, как показали исследования, нарушения трудовых прав мигрантов тесно связаны со злоупотреблениями должностных лиц и недобросовестных посредников. Такие нарушения классифицируются по четырем основным группам, причем с гигантским отрывом преобладает первая - «взятки, вымогательство со стороны должностных лиц (главным образом, полиции). Далее следуют - неправомерные задержания, изъятие документов, денег и т.д.»32.

См.: Декисежо М.Б., Хараева O.A., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003. С. 46-47.

Флориьская Ю. Практика реализации нового законодательства и нарушения прав трудовых мигрантов // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / Под ред. L. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова. М., 2009. С. 233-234.

С каждым годом растет количество иностранцев в российских тюрьмах. Если в 2010 г. их число не превышало 20 тыс. человек, то в настоящее время эта цифра достигает 27,6 тыс.33 У осужденных мигрантов, по отзывам правозащитников, по сути, нет защиты от произвола и нарушения их прав, даже омбудсмены нередко отказываются заниматься их делами. Мигранты испытывают трудности из-за языкового барьера, незнакомы с российским законодательством и т.д. Общественная палата РФ планирует создание рабочей группы, которая займется проблемами иностранных граждан в российских тюрьмах. Предполагается, что в ее функции будет входить, в частности, профилактика радикализма среди заключенных в колониях, внесение законодательных инициатив (упрощение системы выдворения лиц после отбытия наказания).

Право на судебное разбирательство по защите прав и свобод человека, которое в соответствии с Конституцией и международными договорами РФ принадлежит любому лицу, находящемуся на территории РФ, включая иностранцев и лиц без гражданства, является одним из механизмов, с помощью которого люди могут защитить свое право от нарушений, восстановить его либо добиться компенсации за ущерб, причиненный в результате правонарушения.

Универсальный характер прав человека подразумевает и их универсальную государственную защиту. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 834 в случае установления международным договором РФ иных правил, чем предусмотрено законом, судом применяются нормы международного договора. При этом Суд сослался на п. 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». В преамбуле этого Закона закреплено, что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

С ратификацией нашей страной Конвенции о защите прав человека и основных свобод на всех находящихся на территории РФ лиц, как граждан, так и не имеющих российского гражданства, стало распространяться право на то, чтобы с ними обращались в соответствии с нормами этой Конвенции. В случае нарушения

34 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.

прав, признанных в Конвенции или в Протоколах к ней, лицо или неправительственная организация могут обратиться с жалобой в Европейский суд по правам человека.

Ратификация данной Конвенции означала для России новый этап в развитии прецедентного права. Конституционный Суд РФ обязан теперь не только принимать во внимание и отслеживать решения Европейского суда по правам человека, но и руководствоваться наработанными в практике этого Суда принципами, критериями толкования нормативных предписаний и прецедентами в области защиты прав и свобод человека35.

Таким образом, судебная система РФ в настоящее время обладает возможностью исходить из полного объема прецедентных международно-правовых норм, созданных в рамках как европейской, так и международной судебной юрисдикции, определенная часть которых непосредственно касается защиты прав мигрантов. Однако процесс освоения и применения российскими судами прецедентных норм международного миграционного права нуждается в дальнейшем развитии.

В сегодняшней России возрастает роль Конституционного Суда РФ. Согласно ч. 1 и 2 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»36 постановления Суда являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. В ст. 96 указанного Закона закреплено право граждан на обращение с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод. Трактуя данную норму в ее взаимосвязи со ст. 46, 17 (ч. 2), 62 (ч. 3) и 125 (ч. 4) Конституции РФ, Суд указал, что «возможность защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия должна быть обеспечена каждому, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства...»37.

" См.: Ледях И.А. Защита прав человека и конституционное правосудие // Права человека и политическое реформирование / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1997. С. 88-89.

36 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» //Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.

Рассматривая вопрос о конституционности задержания на неопределенный срок иностранных граждан применительно к ст. 31 Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР», Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «положение Закона... о задержании на срок, необходимый для выдворения, не должно рассматриваться как основание для задержания лица на неопределенный срок даже тогда, когда решение вопроса о выдворении лица без гражданства может затянуться в силу того, что ни одно государство не соглашается принять выдворяемое лицо. В противном случае задержание как необходимая мера по обеспечению выполнения решения о выдворении превращалась бы в самостоятельный вид наказания, не предусмотренный законодательством Российской Федерации и противоречащий... нормам Конституции Российской Федерации»38.

В настоящее время территориальным органам ФМС России вменено в обязанность внимательно следить за сроками содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специальных учреждениях ФМС России, анализировать и представлять информацию об этом в центральный аппарат.

Другой пример конституционного судопроизводства в сфере миграционных правоотношений касается дела, возбужденного по жалобе гражданина, оспаривавшего нормы закона, по которым орган миграционной службы лишал лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно было осуждено за совершение преступления. В постановлении от 21 ноября 2002 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 3 и абзаца первого пункта 6 статьи 9 Закона РФ «О вынужденных переселенцах» в связи с жалобой гражданина М.А. Мкртычана»39 Конституционный Суд РФ дал развернутую правовую трактовку ряда важных аспектов статуса вынужденных переселенцев.

Так, лицо, признанное вынужденным переселенцем, нуждается в дополнительной поддержке государства для восстановления нарушенных прав. Поэтому законодатель предусматривает эконо-

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.

Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 1.

мические, социальные и юридические гарантии защиты прав и законных интересов переселенцев на территории Российской Федерации, устанавливая срок, на который гражданину предоставляется статус вынужденного переселенца.

Возможные изъятия из статуса вынужденного переселенца представляют собой ограничения прав и свобод граждан РФ, их государственной защиты. Такие ограничения могут быть предусмотрены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Лишение гражданина статуса вынужденного переселенца в связи с осуждением за совершенное преступление, т.е. по признаку наличия судимости, не предусмотрено уголовным законодательством, оформляется решением органа миграционной службы, т.е. применяется в административном порядке. По сути, оно выступает в качестве дополнительной меры ответственности, что противоречит конституционной концепции юридической ответственности.

Законодатель закрепил за вынужденными мигрантами (лицами, ходатайствующими о признании их беженцами и вынужденными переселенцами на территории РФ) право на обжалование в вышестоящий орган либо в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, ущемляющих их права (п. 2 ст. 10 Федерального закона «О беженцах»; п. 2 ст. 8 Федерального закона «О вынужденных переселенцах»). Обжалованы могут быть действия или бездействие не только ФМС России, но и любых органов исполнительной власти, связанные с исполнением указанных законов.

Препятствием в реализации права на судебное разбирательство могут быть сочтены не только необоснованность судебного решения или приговора, но и длительные сроки судебных разбирательств, неисполнение судебных решений и проч.

Судебными органами РФ и Управлением Верховного комиссара ООН по беженцам (УВКБ ООН) было проведено изучение судебной практики в Российской Федерации, касающейся процедуры определения статуса беженца. На основе анализа решений судов сделан вывод о высоком профессионализме российских судей, которые за относительно короткий срок смогли накопить значи-

тельный опыт по рассмотрению данной категории дел с учетом международных стандартов. Была также отмечена важная роль правосудия в защите прав беженцев и в обеспечении выполнения Россией своих международных обязательств в этой области4".

Значительное количество рассматриваемых судами дел касается вопросов, связанных с правами и свободами вынужденных мигрантов. Законодатель в ряде случаев допускал ситуации, когда беженцы не могли воспользоваться правом подачи апелляции. Так, согласно п. 3 ст. 5 прежней редакции Закона «О беженцах» лицо, подавшее ходатайство в пункте пропуска через Государственную границу РФ и получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, было обязано покинуть территорию РФ в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе. Фактически это приводило к лишению потенциальных беженцев права на защиту и к их высылке, особенно в случаях, когда решение первой судебной инстанции принималось без оценки ходатайства по существу.

Другими наиболее распространенными предметами судебных разбирательств являлись: отказ в доступе к процедуре признания беженцем; ограничительное (по мнению УВКБ ООН) толкование сотрудниками миграционных служб определения понятия «беженец»; отказы в рассмотрении ходатайств о предоставлении статуса беженца по существу.

По данным УВКБ ООН, отмечено много случаев судебного обжалования отказов миграционных служб в доступе к указанной процедуре на основании применения концепции «третьей безопасной страны» и требований судов о пересмотре таких ходатайств41. В УВКБ ООН полагали, что многие страны, которые российские миграционные службы рассматривают как безопасные, фактически таковыми не являются. Отказ в доступе к процедуре признания беженцем или отклонение ходатайства на том лишь основании, что лицо, ищущее убежище, имело возможность и должно было подать ходатайство в другой стране, УВКБ ООН классифицирует как игнорирование обязательства государства по рассмотрению ходатайства.

411 См.: Ли Г. Применение понятия «третья безопасная страна» может привести к нарушению международного права // Убежище. Вестник УВКБ ООН В Российской Федерации. 2005. № 7 (октябрь-декабрь). С. 3.

41 См.: там же.

Учитывая довольно большое число судебных решений, вынесенных в пользу истцов, обжаловавших отказ миграционных органов в доступе к процедуре признания беженцем, можно констатировать, что обращение в суд стало одним из эффективных средств защиты прав лиц, ищущих, в том числе, защиты от депортации.

Для решения проблемы пенсионного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в России, но не имеющих регистрации по месту жительства, также потребовалось решение Конституционного Суда РФ. В определении от 4 марта 2004 г. № 146-042 он подтвердил право указанной категории лиц на пенсию при установлении судом факта их постоянного проживания в России.

Согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»43 право на пенсию имеют иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ. Таким образом, лицам, подпадающим под эту категорию, но проживающим в России при отсутствии вида на жительство, приходится устанавливать (подтверждать) факт своего постоянного проживания в России в судебном порядке.

К сожалению, существующая правоприменительная практика, в том числе судебная, увязывает постоянное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства не с их фактическим постоянным проживанием на территории РФ (как разъяснено в решении Конституционного Суда РФ), а с наличием у них вида на жительство, как это предусмотрено в ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»44. Из этого следует, что в качестве обязательного условия назначения пенсии иностранным гражданам и лицам без гражданства требуется наличие у них вида на жительство в Российской Федерации.

Однако согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 4 марта 2004 г. № 146-0,

42 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2806.

43 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.

44 См.: Бобров Е. Без пенсии переселенцы не останутся // Вестник форума. 2004. № 7-8 (июль-август). С. 10-11.

оспариваемые в жалобе заявителя положения вышеназванного Закона, а также Закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не содержат прямых указаний на связь возникновения права на пенсионное обеспечение иностранных граждан и лиц без гражданства с наличием или отсутствием их регистрационного учета по месту жительства.

В январе 2016 г. в Конституционном Суде РФ рассматривалось дело, касающееся правил пересечения границ РФ иностранными гражданами. Суть его сводилась к вопросу о том, нужна ли действующая российская виза иностранным гражданам, которые уже имеют разрешение на временное проживание в России, но хотят ее покинуть. Дело начато в связи с жалобой гражданина Нигерии X. Э. Увангуе, которому было отказано в пересечении Государственной границы РФ (выезде), так как его виза оказалась просроченной45.

Остается крайне низким удельный вес обращений в суд по поводу нарушений трудовых прав мигрантов. При этом исследование, проведенное лабораторией исследований рынка труда Высшей школы экономики, выявило дискриминацию иностранных работников: их рабочий день в среднем был на пять часов больше, а заработная плата на 20% меньше по сравнению с российскими работниками46.

Значительная часть трудовых отношений, в которые вступают мигранты, не имеет договорного оформления. Это означает, что занятость мигрантов встраивается в теневые сектора экономики, что делает работников более уязвимыми и радикально снижает возможности их социальной защиты. И как следствие - рабский и принудительный труд, нахождение людей в подневольном состоянии и т.п.

Как отмечалось в исследовании Международной организации труда по занятости мигрантов и принудительному труду в современной России, «неверие работников, подвергающихся трудовой эксплуатации, в возможность получения помощи со стороны властей сопровождается отсутствием желания у них добиться справедливого наказания и правосудия для преступников»47. Это характерно для

45 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2016 г № 4-П // СЗ РФ. 2016. № 9. Ст. 1307.

российского населения в целом и отражает как недоверие к власти, особенно к правоохранительным органам, так и низкий уровень правосознания граждан, а также объективную слабость механизмов защиты потерпевших и свидетелей в российской правовой системе.

Для того чтобы конституционные права иностранных граждан в Российской Федерации полностью реализовывались, им необходимо оказывать квалифицированную правовую помощь. Как правило, мигранты не в полной мере ориентируются в действующем нормативно-правовом поле и нуждаются в помощи при обращении в различные административные и судебные органы (составление жалоб, соблюдение порядка, сроков их подачи и т.д.). К этой работе необходимо привлекать структуры гражданского общества. К такому выводу пришли, например, участники «круглого стола» Общественной палаты Кабардино-Балкарии, состоявшегося 28 февраля 2016 г. По их мнению, для решения проблем в миграционной сфере необходимо развивать общественно-государственное партнерство, оказывать информационные и юридические услуги мигрантам в целях их адаптации в принимающее общество, создавать социальную инфраструктуру, в том числе сети социально ориентированных некоммерческих организаций48.

Определенные шаги в этом направлении уже делаются. Российскими некоммерческими и общественными организациями, нередко построенными по диаспоральному принципу, создаются центры социальной адаптации мигрантов. Спектр оказываемых услуг довольно широк: консультирование по вопросам российского миграционного и трудового законодательства; помощь в постановке на миграционный учет, оформлении документов, прохождении медицинского освидетельствования, предоставлении мест для проживания (на основании договоров с общежитиями), а также в языковой подготовке трудовых мигрантов.

Представляется, что сегодня основное внимание должно уделяться более полному использованию всех существующих правовых механизмов обеспечения и защиты прав личности, обеспечению их подлинной гарантированности всеми ветвями власти и структурами гражданского общества.

47 Тюрюкапова Е.В. Принудительный труд в современной России: нерегулируемая миграция и торговля людьми. Международное бюро труда. Женева, 2006. С. 148.

См.: URL: oprf.ru/Новости регионов (14.03.2016) (дата обращения: 20.03.2016).

В заключение следует отметить, что уровень реально предоставляемых гарантий соблюдения прав для отдельных групп населения определяется не только и не столько правовыми нормами и экономическими возможностями государства, но и состоянием общества - тем, в какой степени права человека освоены общественным сознанием. Ибо задачи государства могут быть реализованы в полном объеме лишь при поддержке и неустанном внимании со стороны общества и его гражданских структур.

БИБЛИОГРАФИЯ

Авакъян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.

Андриченко Л.В. Развитие федерального законодательства в сфере трудовой иммиграции // Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. Сб. науч. статей / Под общ. ред. К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2009.

Басик В.П. Правовое положение граждан Российской Федерации и иностранцев в России. М., 2004.

Бобров Е. Без пенсии переселенцы не останутся // Вестник форума. 2004. № 7-8.

Васильева Т.А. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством регионов по вопросам вынужденной миграции на Северном Кавказе // Нарушение международных норм и российского законодательства в отношении беженцев и вынужденных переселенцев. Материалы третьего семинара Правозащитного центра «Мемориал». М., 1998.

Денисенко М.Б., Хараева O.A., Чудиновских О С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003.

Ледях И.А. Защита прав человека и конституционное правосудие // Права человека и политическое реформирование / Отв. ред. Е.А. Лукаше-ва. М., 1997.

Ли Г. Применение понятия «третья безопасная страна» может привести к нарушению международного права // Убежище. Вестник УВКБ ООН в Российской Федерации. 2005. № 7 (октябрь-декабрь).

Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1998.

Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование: Научно-практ. пособие. М., 2006.

Пряхина Т.М. Обращения граждан в Конституционный Суд РФ - индикатор состояния правовой системы России // Права человека - ин-

дикатор современного развития России. Материалы международной научно-практической конференции/Отв. ред. Т.А. Сошникова. М., 2015.

Пучкова МБ. Соответствие Конституции и текущего законодательства РФ международным обязательствам РФ в области предотвращения и ликвидации расовой и этнической дискриминации // Правовые аспекты этнических отношений в России / Под ред. Н. А. Ворониной и М. Галдиа. М., 2004.

Тупиков М.И. Участие органов прокуратуры в разработке стратегии миграционной политики Российской Федерации и Дальневосточного федерального округа // ЕврАзЮж. 2011. № 9 (40).

Тюнина И И. Конституционно-правовой статус трудящихся-мигрантов в Российской Федерации. Воронеж, 2008.

Тюрюканова Е В. Принудительный труд в современной России: нерегулируемая миграция и торговля людьми. Международное бюро труда. Женева, 2006.

Флоринская Ю. Практика реализации нового законодательства и нарушения прав трудовых мигрантов // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / Под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова. М., 2009.

Права мигрантов. У иностранных граждан, находящихся на территории РФ имеются личные, социальные и трудовые права. У иностранных граждан, находящихся на территории РФ имеются личные, социальные и трудовые права. В настоящее время Россия является государством, где миграционный поток за последние годы сильно увеличен. Приток мигрантов положительно влияет на сложившуюся экономическую ситуацию в нашей стране. Прибывшие мигранты обладают правами, закрепленными в Конституции РФ, а их защитой занимается главное управление МВД по вопросам миграции. У лиц с таким статусом нет только политических прав, так как данные права имеют только граждане России.

Мигранты, как категория населения

Под эту категорию жителей попадают люди с различными статусами. Как временно прибывшие (сроком на три месяца), так и постоянно проживающие на территории государства и осуществляющие трудовую деятельность.

Защита Социальных прав

Для того чтобы все было законно был создан регулирующий орган, который следит за соблюдением прав и свобод таких граждан. Органы ФМС принимают активное участие в жизни мигрантов, чтобы упростить их проживание в чужой стране. Сюда входит оказание помощи в освоении языка и изучении истории и права. Это делается для того, чтобы человек смог сдать экзамен, чего требует законодательство РФ. И именно это несет в себе главную мысль того, чтобы снизить уровень непонимания между нациями. Очень многие прибывшие не то, что не умеют разговаривать на Русском языке, но и не понимают его. Из-за такой ситуации несколько лет назад отношения были на уровне конфликтов. Сейчас же изучение языка помогает быстрее человеку адаптироваться. Также не последнюю роль играет в адаптации помощь и работа психологов. Это относится не только ко взрослым, но и к маленьким детям, школьникам и студентам. Оказывается всяческая помощь, чтобы проживание было комфортным.

Трудовые права мигрантов

Законы РФ о праве принятия иностранных граждан на работу непосредственно зависят от профессии и уровня квалификации специалиста. Все прибывшие на территорию государства для осуществления трудовой деятельности по установленным законам обязаны оформить патентное разрешение на работу. Патент — это документ, подтверждающий право иностранного гражданина на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Существуют установленные сроки для его оформления. Прибывший обязан подать все необходимые документы в течение 30 дней со дня пересечения границы. Главным условием является то, что в миграционной карте при пересечении границы и въезде на территорию РФ должно быть указано целью приезда трудоустройство. Оформление данного разрешения подразумевает под собой то, что оно действует только на территории его получения и только на установленный в нем срок. То есть человек, оформивший патент в Московской области имеет право работать только в этом регионе. В случае переезда и смены работы необходимо получить новый. Также государство требует определенную единовременные платы и ежемесячные взносы за данное разрешение. Но и здесь есть свои исключения. Прибывшим, если же они являются гражданами стран, входящих в Таможенный союз, оформлять никакие разрешения на осуществление трудовой деятельности ненужно. Сюда относятся жители Казахстана и Беларусь.

Исключением является право на вождение автомобилей
Все мигранты, даже включая граждан Таможенного союза, не имеют права управления автомобилями без получения Российских водительских прав. Для этого им необходимо пройти обучение, сдать экзамен и предоставить медицинскую справку о состоянии своего здоровья в соответствующие органы.

Защита прав и свобод мигрантов в России непосредственно направлена на то, чтобы они могли беспрепятственно пересекать границу РФ, получать вид на жительство и осуществлять необходимую для жизни трудовую деятельность.

Но говоря о правах необходимо также помнить об обязанностях. Находясь на территории другого государства необходимо уважать и подчиняться его законам, нарушая которые, нужно знать, что за это предусмотрена ответственность. Это может быть и нанесение запрета на нахождении мигранта на территории страны, наказания за нелегальную трудовую деятельность, вплоть до принудительной депортации с последующим запретом въезда на 5 и более лет. В связи с этим прибывшим необходимо соблюдать все условия нахождения на территории другого государства.

В этой статье вы узнали, о правах мигрантов. Если у вас возникли вопросы и проблемы, требующие участие юристов, то вы можете обратиться за помощью к специалистам информационно-правового портала «Шерлок». Просто оставьте на нашем сайте заявку, и наши юристы вам перезвонят.

Редактор: Игорь Решетов

С. Шохзода,
кандидат политических наук,
зам. директора Центра трудового обмена «Опора дружбы»

Защита социальных и трудовых прав мигрантов в РФ — политические изменения и возможные варианты

Настоящая статья представляет собой результаты исследования «Защита социальных и трудовых прав мигрантов в РФ — политические изменения и возможные варианты», проведенного исследовательской группой из России, Казахстана и Киргизии в мае-июле 2011 г. по инициативе Фонда «Миграция XXI век» и при финансовой поддержке Всемирного Банка в рамках «Международной сети практиков и экспертов в области миграции и денежных переводов» (MiRPAL) .

Введение

Вопросы миграции, включая трудовую, на протяжении последних двух десятилетий остаются наиболее животрепещущими и всеохватывающими на всех уровнях социального диспута на постсоветском пространстве. Миграционные процессы, сложившиеся на этом пространстве, — местами стихийные, местами самоорганизованные, сегодня, несмотря на усилия государственных и международных структур, пока не поддаются вразумительному внешнему управлению. Попытки прощупывания ситуации в сфере миграции, понимания ее глубинных причинно-следственных связей и выстраивания четко сформулированной стратегии и тактики управления проходят на фоне продолжающихся дезинтеграционных процессов на пространстве Содружества Независимых Государств (СНГ). СНГ не смог стать сколько-нибудь важным механизмом, позволяющим, по крайней мере, сохранить единое социальное пространство. Очевидно, что как институт он смог осуществить только те «бракоразводные» функции, которые заложены в его основе в 1990‑х гг. По сути, страны Центральной Азии были, перефразируя меткое выражение, «катапультированы» в эту новообразованную аморфную структуру. Упущенные возможности на межгосударственном уровне еще в 1990‑е гг. показали неэффективность функционирования этой организации, несмотря на то, что сейчас политики заговорили о разноуровневой и разноскоростной интеграции в рамках СНГ. Эта форма участия в деятельности структур СНГ, которая бы позволила гибко учитывать интересы стран-участниц, их особые позиции, продвигаться по пути углубления интеграции между теми странами, которые готовы к более тесному взаимодействию в различных сферах, имеющие место быть интеграционные процессы в СНГ все же значительно отстают от современных реалий жизни. В частности, массовые миграционные потоки населения, не смирившегося с новой «геополитической реальностью» , предвосхитили ожидания многих алармистов, считавших дезинтеграцию окончательной и бесповоротной.

В обстановке стремительного расформирования социально-экономической конструкции в бывших советских республиках Российская Федерация (РФ) становится мощным магнитом, аккумулирующим масштабные миграционные потоки из других стран постсоветского ареала.

Долгое время шли бурные дискуссии о том, нужны или не нужны России мигранты. Они особенно активизируются в период избирательного цикла в РФ. Между тем, большинство российских экономистов солидарны в том, что без привлечения мигрантов развитие экономики России невозможно. Они указывают на возрастающую потребность страны в привлечении как постоянных, так и временных мигрантов, обусловленную резким спадом численности населения в трудоспособном возрасте. Не будь в Россию притока извне, как считают эксперты, ее население уже сократилось бы по сравнению с 1989 г. на 7,4 млн человек, или на 5 %. Миграция скомпенсировала 3/4 естественных потерь, так что фактически население страны стало меньше только на 1,8 млн человек, или на 1,25 % . По подсчетам, к 2015 г. трудовые ресурсы России сократятся на 8 млн человек, а к 2025 г. — на 18-19 млн. Максимальное сокращение численности населения трудоспособного возраста произойдет в 2009-2017 гг., когда среднегодовая убыль населения этой возрастной группы будет превышать 1 млн человек .

В исследовании, легшим в основу этой статьи, рассматривалась ситуация в сфере миграции и правоприменительной практики, формирующаяся в России после 2006 г., когда были пересмотрены основные положения предыдущей миграционной политики и введены новые правовые нормы, кардинально меняющие ситуацию в сфере внешней миграции в РФ. Принятые изменения в миграционном законодательстве вызвали резкое увеличение объемов легальной миграции в РФ. Впервые за многие годы у мигрантов и законопослушных работодателей появилась надежда на формирование прозрачных трудовых отношений, на возможность законного пребывания иностранных граждан в РФ. Суть нововведений в законодательстве заключалась в том, что был введен уведомительный порядок миграционного учета, оформления разрешения на работу, облегчен режим трудоустройства мигрантов. Новые правила в большей части означали отказ государства от ограничения и запретов в миграционном законодательстве. Параллельно ужесточился контроль над деятельностью работодателей, привлекающих иностранных граждан на работу.

Упомянутое исследование было посвящено анализу современной ситуации в сфере защиты социальных и трудовых прав трудящихся-мигрантов в России, определению основных тенденций в этой сфере, сложностей и проблем, с которыми сталкиваются трудовые мигранты во время пребывания на территории России (при осуществлении трудовой деятельности, при обращении за получением медицинской помощи, при обращении в суды, образовательные учреждения и пр.).

Эти вопросы изучались на примере ситуации с трудовыми мигрантами и членами их семей, прибывшими в Россию из стран Центральной Азии (ЦА). Этот выбор был определен тем, что половину всей официальной трудовой миграции в Россию составляют выходцы из стран этого региона.

В данном исследовании термин трудовой мигрант или мигрант означает лицо, совершающее трансграничное перемещение с целью поиска работы в государстве, гражданином которого он не является. Высококвалифицированные специалисты, которым российское законодательство предоставляет относительно широкие правовые возможности на территории РФ, не являются объектом настоящего исследования .

В ходе исследования проводился анализ информации, зафиксированной российской общественной организацией — Информационно-правовым центром «Миграция и закон» Фонда «Таджикистан» — далее ИПЦ «Миграция и Закон» , и выборочный опрос мигрантов. Было опрощено 50 респондентов — граждан Таджикистана (40 %), Кыргызстана (20 %) и Узбекистана (40 %). Опрос проводился по месту работы, проживания. 79 % респондентов составляли мужчины, 21 % — женщины. Около половины мигрантов из числа опрощенных (48 %) имели высшее и среднее профессиональное образование. Более 70 % респондентов имели опыт неоднократного посещения РФ и пребывали в стране более 3-5 лет.

Законодательство и соблюдение прав мигрантов в России:
обзор ситуации

Миграционную сферу в РФ регламентируют несколько сотен нормативно-правовых международных и национальных актов разной юридической силы. Общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы РФ. В соответствии со ст. 17 Конституции в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это разработанные соответствующими компетентными международными органами минимальные стандарты, направленные на защиту трудовых прав граждан, независимо от их конкретной принадлежности к тому или иному государству. Существуют также специальные международные акты, призванные регулировать трудовые вопросы мигрантов :

Конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.;

Конвенция МОТ о работниках-мигрантах № 97, пересмотренная в 1949 г., и Рекомендация № 86 о работниках-мигрантах, пересмотренная в 1949 г.;

Конвенция МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения № 143 1975 г. и Рекомендация МОТ о работниках-мигрантах № 151 1975 г.;

Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. и Протокол о внесении изменений и дополнений в него 2005 г.;

Конвенция СНГ о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей от 2008 г.

Кроме того, трудовые отношения с участием иностранного мигранта из стран Центральной Азии на территории РФ регулируют:

Соглашением между Правительством РФ и Правительством Кыргызской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов 1996 г. (с изменениями — Протокол от 22 сентября 2003 г.);

Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Таджикистан о трудовой деятельности и защите прав граждан в РФ в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в РФ 2004 г.;

Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Узбекистан о трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами РФ, в Республике Узбекистан и трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами Республики Узбекистан, в РФ 2007 г.

Помимо этого, в РФ действуют внутренние нормы, которые государство разрабатывает и принимает самостоятельно в пределах своей юрисдикции, исходя из собственных интересов . Эти нормы содержатся во внутренних законодательных актах РФ. Эксперты отмечают, что органы власти в процессе нормотворчества по вопросам миграционного законодательства предпочитают наносить точечные удары, решают отдельные, наиболее злободневные с их точки зрения вопросы без стремления обозреть сложившуюся ситуацию комплексно, в рамках интересов участников миграционной политики государства. Они действуют путем внесения многочисленных изменений в существующие законы . Только с 2006 г. органы власти неоднократно вносили коррективы и дополнения в существующую законодательную базу.

Проблемы, связанные с защитой прав мигрантов в РФ, возникают на разных этапах их миграции, пребывания, проживания и трудоустройства. Так, трудности, связанные с нарушением прав, возникают при въезде в и выезде из РФ, поиске мигрантом принимающей стороны для оформления уведомления о прибытии, легальном поиске жилья и работы, оформлении разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности, доступа к медицинским и образовательным учреждениям и т. д. Данное положение дел в сфере миграции глубоко укоренило в сознании всех субъектов миграционного процесса правовой нигилизм, и потребуются многие десятилетия для его устранения.

Сложности, возникающие при реализации мигрантами своих прав и интересов, имеют ряд причин, среди которых необходимо выделить отсутствие представления о законодательстве РФ у мигрантов, правовую неграмотность, всевозрастающий языковой барьер, злоупотребление представителями органов исполнительной власти своими полномочиями, отсутствие законно действующих структур по оказанию комплексной помощи (за исключением единичных правозащитных структур), функционирование многочисленных незаконных посредников и т. д. Исходя из такой логической последовательности построено настоящее исследование.

Следующая часть статьи посвящена рассмотрению конкретных областей, где нарушаются права мигрантов, и предоставлению конкретных рекомендаций по созданию условий, которые позволили бы количественно снизить эти нарушения.

Проблемы соблюдения
прав мигрантов

Проблемы пересечения государственных границ. Пересечение (транзит, въезд и выезд) государственных границ стран СНГ мигрантами традиционно сопровождается массовым нарушением их прав. В некоторых случаях эти нарушения связаны с градусом политического климата между странами. Они возникают на стадии транзитного пересечения границы соседних государств и продолжаются вплоть до въезда в РФ. Имеющийся многочисленный материал по заявлениям мигрантов в ИПЦ «Миграция и Закон» указывает на закрытость и замкнутость этой сферы, на коррупционность в пограничных, таможенных, правоохранительных и других службах на местах пересечения госграницы. К сожалению, эта проблема остается за рамками внимания омбудсменов стран СНГ, экспертного сообщества, представителей СМИ и других заинтересованных сторон.

Возникают также непреодолимые трудности при пересечении госграницы РФ ранее выдворенных в административном порядке или депортированных граждан, даже по истечению отведенного законом пятилетнего срока, когда им запрещается въезд в РФ. Причинами могут быть сбой или ошибки в сведениях в государственной информационной системе РФ, непогашенные административные правонарушения (неуплата штрафа) или уголовные преступления. В последнее время эта проблема стала охватывать все большее количество мигрантов. Финансовое бремя от запрета мигрантам на въезд в РФ в таких случаях лежит на плечах самих мигрантов, которые порой занимают денежные средства в кредит или в долг для приобретения билета. Иногда принятие решения на межгосударственном уровне становилось причиной массовой депортации мигрантов на родину. Так, например, введение с 24 мая 2005 г. нового режима пересечения границ стран Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) обернулось драмой для 200 граждан Таджикистана, которые вылетели в Россию по внутренним паспортам в ночь с 23 на 24 мая и были депортированы обратно. Вернувшись на родину, граждане провели митинг у здания аэропорта и потребовали у властей вернуть потраченные на авиабилеты деньги. По предварительным расчетам, общая сумма, подлежащая возмещению, составила 45 тыс. долл. США.

Проблемы, возникающие при пересечении границ, решаемы, если мигранты будут иметь возможность определить свой правовой статус в принимающей стране еще до отправления в эту страну, т. е. у себя на родине. К сожалению, сегодня отсутствуют официальные информационные каналы в странах — поставщиках миграции, позволяющие вовремя предоставить мигрантам актуальную информацию о каких-либо ограничениях при въезде в РФ.

Определенные трудности возникают у членов семей мигрантов при выезде из РФ, когда имеет место отсутствие, например, Свидетельства о рождении ребенка, родившегося в РФ; отсутствие отметки в Свидетельстве о наличии гражданства. Права мигрантов также грубо нарушаются представителями правоохранительных органов (полиции дорожной автоинспекции), которые находятся в аэропортах, на железнодорожных вокзалах и т. д. Это вымогательство денег, когда мигрант вынужден как можно быстрее откупиться, чтобы не опоздать на свой рейс. При этом отдельные представители правоохранительных органов ссылаются на нарушение мигрантом миграционного режима, для выяснения которого требуется следовать в отделение полиции. Законодательно функции по постановке отметки о гражданстве возложены на консульские учреждения. Надо отметить, что РФ участвует в Соглашении о сотрудничестве в области регистрации актов гражданского состояния в рамках ЕврАзЭС от 28 мая 2008 г. . Однако межгосударственные механизмы, позволяющие мигрантам документально зафиксировать акты гражданского состояния за пределами своей страны, не всегда работают без информационной и правовой поддержки со стороны общественных организаций.

С целью соблюдения норм законодательства РФ о сроках пребывания большая часть легальных мигрантов совершают регулярные краткосрочные поездки за пределы РФ в соседние восточноевропейские страны и Казахстан. Среди центральноазиатских и кавказских мигрантов популярностью пользуются маршруты пересечения границы РФ с Украиной. Мотивация пересечения мигрантами границы в европейском направлении объясняется дешевизной этого маршрута. Абсолютное большинство жалоб в ИПЦ «Миграция и закон» при пересечении границы касалось представителей украинских пограничников, вымогающих деньги у трудовых мигрантов. В настоящее время освещение и обсуждение этой сложной проблемы не стоит ни на повестке дня госструктур, ни в центре внимания представителей СМИ.

Пребывание и проживание в РФ. Согласно российскому законодательству, пребывание и проживание иностранного гражданина на территории РФ зависит от его правового статуса: (1) временно пребывающий (пребывание от 90 дней и до 1 года); (2) временно проживающий (проживание до 3 лет); (3) постоянно проживающий (проживание до 5 лет). В зависимости от обозначенных правовых статусов, дифференцированы права и обязанности иностранного гражданина на территории РФ .

Многие иностранные мигранты первоначально въезжают на территорию РФ с целью краткосрочной трудовой занятости и становятся временно пребывающими иностранными гражданами . Большинство из этой категории мигрантов являются трудовыми мигрантами — временно пребывающие иностранные граждане, оседающие впоследствии на территории РФ на долгосрочный период. Опрос показал, что почти половина мигрантов имеет непрерывный опыт нахождения в условиях миграции более трех лет. На вопрос, сколько всего (в общем) времени Вы проработали на территории иностранных государств, мигранты ответили следующим образом:

	более 3 лет
	от 1 года до 3 лет
	более 1 года
	от 6 месяцев до 1 года
	менее 6 месяцев

Временно пребывающие трудовые мигранты остаются в РФ дольше запланированного периода (более 1 года), теряют свой правовой статус и становятся нелегальными мигрантами. Общий масштаб ежегодной трудовой миграции в Россию в разы превышает легальную составляющую: по разным оценкам она колеблется от 3 до 10 млн человек.

Важно отметить, что уведомительный характер миграционного учета позволил с 2007 г. значительно снизить нелегальную миграцию. Если в 2006 г. в России официально зарегистрировались порядка 5 млн иностранных граждан, то в 2007 г. — уже более 8 млн. В феврале 2011 г. были введены долгожданные поправки в законодательство, предусматривающие увеличение срока подачи уведомления о прибытии с 3 до 7 рабочих дней. Эта норма в настоящее время позволяет мигрантам найти за этот срок принимающую сторону (в том числе за определенную плату) и встать на миграционный учет. Также внесены уточнения о том, что можно считать местом пребывания иностранного гражданина . Отсутствие конкретики в ранее существовавшем определении давало отдельным представителям полиции и сотрудникам территориальных органов ФМС РФ по-своему трактовать эту норму закона и нарушать права мигрантов. В результате вышеперечисленных нововведений большинство мигрантов встало на миграционный учет. Так, на вопрос, становились ли на миграционный учет, регистрировались ли , 68 % мигрантов ответили положительно, 32 % — отрицательно (см. рис. 1). Стоит отметить, что проверить, имеют ли на самом деле данные мигранты подлинные миграционную карту и уведомления о прибытии, не удалось.

При поиске и найме жилья в РФ мигранты сталкиваются с трудностями, связанными с их высокой стоимостью аренды , правовым статусом нахождения мигранта в этом жилом помещении, юридической оценкой соглашения арендодателя и арендатора. Традиционно в докризисный период значительное количество мигрантов (около 30 %) в РФ проживало по месту работы (стройки, производственные или промышленные учреждения и т. д.). Однако после 2008 г. многие мигранты переквалифицировались на другие экономические отрасли (сфера услуг, общественное питание, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство) и соответственно лишились выше обозначенной возможности — организовать свое проживание на территории РФ.

Поиск жилья мигрантами из Центральной Азии осложняется негативными стереотипами, которые существуют у российских наймодателей жилья о них. При выборе жильца наймодатели предпочитают смотреть на гражданство или национальность мигранта, нежели на его личные качества, степень образованности или социальный статус. Абсолютное большинство наймодателей жилья отказывают мигрантам в постановке их на миграционный учет по месту реального пребывания. Это открывает широкие коррупционные возможности уполномоченным участковым полиции. Так, например, негласная стоимость «крышевания» мигрантов участковым сотрудником полиции составляет в Москве около 1000 р. в месяц с одной квартиры. Мигранты воспринимают это как устоявшееся положение дел и предпочитают не идти против таких негласных правил нахождения в РФ.

По закону срок пребывания мигрантам, прибывшим в РФ из стран с безвизовыми отношениями , не может превышать 90 суток. Большинство легальных мигрантов в силу многих причин не имеют возможности продления 90‑дневного пребывания. Часть мигрантов пересекает границу РФ с соседними странами каждые три месяца с тем, чтобы с новой миграционной картой заново встать на миграционный учет. Другая часть по недействительным (поддельным) миграционным картам вновь встают на трехмесячный миграционный учет в органах ФМС РФ. Такие миграционные карты со штампом о дате и месте въезда распространяются на крупных вокзалах или проводниками в поездах. Стоимость таких услуг в теневом секторе экономики составляет от 100 до 1500 руб. за миграционную карту.

Продление срока временного пребывания мигранта, осуществляющего трудовую деятельность у юридических лиц, до 1 года со дня въезда на территорию России возможно только при наличии разрешения на работу, действующего до указанного срока и трудового договора. Поэтому лишь малой части мигрантов при содействии посреднических структур удается продлить срок миграционного учета. Услуги по продлению срока пребывания при содействии посреднических структур достигает от 2500 до 5000 руб.

Иной, более благоприятный режим пребывания установлен в отношении мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность у физических лиц по патенту. Продление срока пребывания мигрантам, работающим у физических лиц, имеет де-факто уведомительный порядок и осуществляется при уплате официального ежемесячного налога в размере 1000 рублей в месяц. Вторичное посещение миграционной службы и постановка каких-либо других отметок при этом не требуются. Патентная система, весьма благоприятная для мигрантов, пока не получила среди них широкого распространения .

Между тем, некоторые трудности нахождения принимающей стороны, оформления разрешительных документов без участия посредников, невозможности продления срока миграционного учета и другие причины выдавливают легально прибывших в РФ мигрантов из правового поля. Стоимость услуг посреднических фирм по оформлению уведомления о постановке на миграционный учет мигранта составляет от 800 до 1500 руб., а разрешения на работу на выходе — от 14 000 до 20 000 руб. в Москве и Московской области.

Трудовая деятельность
мигрантов в РФ

Иностранные рабочие в РФ пользуются правами и исполняют обязанности в трудовых отношениях наравне с российскими гражданами. Законодательно установлено, что в отношении условий и оплаты труда не допускается дискриминация в зависимости от пола, расы, национальности, языка, вероисповедания и т. д. Вместе с тем, российским законодательством установлены ограничения трудовых прав мигрантов, которые преследуют цель защиты трудовых и социальных прав собственных граждан.

Основные принципы и нормы трудового законодательства РФ в равной мере распространяются и на трудовых мигрантов. Однако, несмотря на это, работодатели часто отказываются заключать трудовой договор (контракт) с мигрантами, устанавливают им ненормированный рабочий график, иногда изымают документы (уведомления, разрешение на работу, паспорт), при форс-мажорных обстоятельствах не возмещают причиненный им вред и т. д. Опрос показал, что большинство мигрантов не смогли по разным причинам работать в РФ по трудовым контрактам. Так, например, на вопрос, заключали ли Вы трудовой договор с работодателем во время последней Вашей работы за границей? — 85 % респондентов ответили «нет» и только 15 % — «да». Конкретное нарушение прав мигрантов работодателем согласно нашему опросу показало следующую картину (см. табл. 1).

Неоднократно проведенные исследования и данные общественных организаций показывают, что большинство мигрантов трудоустраиваются через неформальные каналы либо самостоятельно. На вопрос, каким способом Вы обычно искали работу за границей? — мигранты ответили следующим образом (см. табл. 2).

Государственные структуры или частные агентства занятости в силу многих внутренних причин и законодательных барьеров пока активно не включаются в процесс трудоустройства мигрантов в РФ. Неформальные каналы трудоустройства — удобный и выгодный для работодателя механизм, позволяющий им выводить мигрантов за рамки действия законодательства РФ, сделать их нелегальными и бесправными. Работодатели стабильно получают доходы от нелегального использования труда мигрантов, занимая одно из первых мест по количеству нарушений их прав и интересов. Они являются основными ответственными (часто вместе с посредниками) за изменение правового статуса трудового мигранта, въезжающего в РФ легально.

Активно в процесс трудоустройства мигрантов в РФ вовлечены нелегальные посредники (в том числе и из числа самих мигрантов), которые оказывают платные услуги в теневом рынке труда. Рынок труда в РФ диктует свои негласные правила и требования, адаптируясь к новшествам миграционного законодательства и правоприменительной практике. На сегодняшний день главным условием легальности трудовых отношений работодателя с мигрантами являются квоты на иностранную рабочую силу.

В 2006 г. был установлен порядок трудоустройства мигрантов, когда вводилась квота для стран с безвизовым въездом, а иностранный гражданин самостоятельно оформлял разрешение на работу сроком действия до одного года и затем занимался поиском работодателя. При этом работодателю не требовалось получение разрешения на привлечение иностранцев из стран СНГ. По данным ФМС РФ, в 2007 г. в четыре раза больше мигрантов получили разрешения на работу — всего 2 млн 136 тысяч, и у 400-500 тысяч человек разрешение перешло с 2006 г. .

Таблица 1

	Отказ работодателя от заключения трудового контракта/договора и легализации Вашего правового статуса
	Несвоевременная выплата работодателем заработной платы
	Отказ работодателя от выплаты заработной платы
	Изъятие работодателем паспорта
	Принуждение к бесплатному труду со стороны недобросовестного работодателя
	Запрет со стороны работодателя покидать место работы (незаконное ограничение возможности передвижения)

Таблица 2

	Самостоятельно
	С помощью родственников (знакомых)
	При содействии частных агентств по трудоустройству за рубежом
	При содействии Государственной службы занятости
	Другим способом, укажите каким

Однако уже в 2008 г. из Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ было исключено понятие «прибывшие в РФ в порядке, не требующем получения визы». Отныне работодатели, привлекающие мигрантов из стран СНГ, должны были участвовать в сложной заявочной кампании для получения «одобрения» со стороны местных органов занятости населения. Благие намерения по защите интересов российского работника вылились в то, что организации, реально намеривавшиеся привлекать иностранных граждан, не смогли получить квоту, а вместо них появились «виртуальные» фирмы, получившие квоты и в последующем торговавшие ими. Впоследствии законопослушный работодатель или мигранты были вынуждены покупать эту квоту с тем, чтобы оформить разрешение на работу.

В 2009 г. вступил в силу Приказ ФМС России № 36 от 26 февраля , который возложил на мигранта из страны с безвизовым отношением дополнительные обязанности по представлению трудового договора и двойной уплате государственной пошлины (2000 р.) за получение разрешения на работу. Указанные меры, направленные на уменьшение доли нелегальной трудовой миграции в РФ, не смогли переломить тенденцию на теневом рынке труда и в сфере трудовой миграции. Нелегалы поневоле, трудовые мигранты в большинстве случаев продолжают работать в теневом секторе. Относительно меньшая часть этой группы мигрантов имеет статус легально пребывающего и работающего иностранного гражданина на территории РФ. Согласно опросу, большинство мигрантов работают без разрешительных документов, предусмотренных законодательством. На вопрос, предпринимали ли Вы следующее во время Вашего последнего выезда в государство трудоустройство , мигранты ответили следующим образом.

Таблица 3

	Оформляли ли разрешение на работу?
	Оформляли ли патент?

С целью снижения нелегальной миграции ФМС РФ предложила легализацию трудовых мигрантов через привлечение их физическими лицами в РФ. Уже с 1 июля 2010 г. в силу вступил закон № 86‑ФЗ от 19.05.2010 г. По замыслу, часть мигрантов, не находящих работу у юридических лиц, могли беспрепятственно менять сферу деятельности и работать у физических лиц.

Незаконная трудовая деятельность мигрантов сопровождается такими большими рисками, как невыплата зарплаты. Так, например, только юристы ИПЦ «Миграция и Закон» за первые четыре месяца 2011 г. зафиксировали по 89 групповым и одиночным жалобам задолженности работодателей по зарплате трудовым мигрантам в размере более 23 228 479 рублей. Большая часть обратившихся не имеет документально оформленных трудовых отношений, не знают реквизиты работодателя и не имеют других сведений о нем. И только в редких случаях имеются трудовые контракты, служебные пропуски и другие документы. В таких случаях трудовые споры направляются в прокуратуру, государственную трудовую инспекцию или суды первой инстанции. Прием и реагирование органами исполнительской или судебной власти на заявления не всегда осуществлялись в оптимальные сроки и в пользу самих заявителей — трудовых мигрантов.

Порядок уплаты налогов и сборов

Законно осуществляющие трудовую деятельность временно пребывающие мигранты (за исключением высококвалифицированных специалистов) обязаны уплатить подоходный налог при дифференцированной шкале уплаты. Согласно Налоговому кодексу РФ ставка налогов на доходы не зависит от гражданства, а определяется исходя из налогового статуса физического лица (резидент, нерезидент). Иностранные граждане до получения статуса налогового резидента, т. е. до истечения 183 дней со дня прибытия на территорию РФ, уплачивают налог по 30‑процентной ставке . Налоговый статус физического лица устанавливается исходя из фактического и документально подтвержденного времени его нахождения на территории России.

Ранее Налоговый кодекс РФ устанавливал, что налоговыми резидентами РФ признаются физические лица, фактически находящиеся на территории России не менее 183 дней в календарном году. С 1 января 2007 г. резидентами признаются физические лица, находящиеся на территории России не менее 183 дней в течение 12 месяцев подряд. Уточняется, что этот период не прерывается на время выезда за пределы РФ для краткосрочного (менее шести месяцев) лечения или обучения. В дальнейшем происходит перерасчет, и с иностранного гражданина удерживается только 13 %.

На практике же мигранты сталкиваются с проблемами, связанными с порядком начисления подоходного налога. Имеющиеся заявления мигрантов в ИПЦ «Миграция и Закон» показывают, что некоторые работодатели незаконно удерживали с их заработной платы 30 % подоходного налога 12 месяцев подряд. Другие направляли трудовых мигрантов в органы исполнительной власти (налоговую службу) для возврата причитающейся им суммы. Дифференцированная процедура исчисления подоходного налога косвенно создает барьер на пути легального оформления работодателями трудовых отношений с мигрантами. Работодателям (в основном, в малом и среднем бизнесе) легче работать с мигрантами неформально, чем участвовать в запутанной схеме налогообложения. В многочисленных беседах работодатели, с которыми удалось поговорить автору настоящего исследования, ссылались на сложность и запутанность системы налогообложения иностранных работников. Недавно принятые поправки в Налоговом кодексе РФ, которые упрощают схему налогообложения иностранного гражданина, касаются только высококвалифицированных специалистов, получивших разрешение на работу и признающихся налоговыми резидентами с даты начала работы в РФ по договору при условии, что срок работы в соответствии с заключенным договором составляет не менее 183 календарных дней.

Особая обстановка складывается в сфере страховых взносов в фонды медицинского, пенсионного и социального страхования. Процедуры оказания медицинской помощи мигрантам закреплены в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан и Законе о медицинском страховании граждан в РФ. Объем и порядок медицинского обеспечения иностранцев зависит от их трудового (работающий, безработный) и правового (временно пребывающий, временно или постоянно проживающий) статуса. В области медицинского обеспечения на территории России мигранты в РФ имеют следующие права :

. Право на бесплатное получение первой помощи , оказывается мигрантам до оказания скорой медицинской помощи при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни и здоровью.

. Право на бесплатную скорую медицинскую помощь оказывается иностранным гражданам при состояниях, представляющих непосредственную угрозу жизни или требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), осуществляется лечебно-профилактическими учреждениями государственной и муниципальной системы здравоохранения, медицинскими работниками.

. Право на медицинскую помощь в рамках обязательного медицинского страхования (ОМС) имеют работающие временно или постоянно проживающие мигранты на территории РФ. Закон о медицинском страховании № 1499-1 от 02.04.1993 г. в новой редакции не предусматривает участия в системе обязательного медицинского страхования временно пребывающих иностранных граждан независимо от их трудового статуса.

. Право на получение родового сертификата имеют женщины — иностранные граждане, постоянно или временно проживающие в РФ. Родовой сертификат — это финансовый документ, в соответствии с которым производится оплата медицинским учреждениям услуг, оказанных женщине в период беременности, родов и послеродовой период, а также услуг по диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни.

Действующее законодательство в этой сфере предоставляет практически такие же возможности, что и гражданам РФ, лишь временно и постоянно проживающим в РФ иностранным гражданам. Временно пребывающие иностранные граждане в РФ, коими является абсолютное большинство трудовых мигрантов, к сожалению, исключены из этой системы страхования. Между тем, вопросы здравоохранения временно пребывающих в РФ мигрантов становятся нарастающими и актуальными. Охрана здоровья мигрантов на протяжении многих лет остается самой нерешенной и тяжелой проблемой. Состояние здоровья мигрантов можно представить по отправленным на родину умершим или погибшим мигрантам в РФ. Так, например, только согласно официальной статистике за 2009/2010 гг. на территории РФ умерло или погибло 865/715 граждан Таджикистана. 94 % умерших и погибших мигрантов составили мужчины, а 6 % — женщины. Из них:

по болезни — 326/279, ~ 38 %;

в результате несчастного случая — 251/176, ~29 %;

в результате убийства — 93/103, ~ 11 %;

в результате ДТП — 89/51, ~ 10 %;

по не установленным причинам — 60/66, ~ 7 %;

в результате отравления — 25/20. ~ 3 %;

в результате самоубийства — 21/20, ~ 2 %.

Многие мигранты отмечают отсутствие доступа к медицинскому обслуживанию как проблему. На вопрос, отказывали ли Вам необоснованно в медицинском обслуживании , мнение мигрантов разделилось таким образом: 92 % — да, 8 % — «нет». При этом не было указано, в каких именно медицинских учреждениях — государственных или негосударственных. Система медицинского страхования в РФ не в полной мере доступна трудовым мигрантам и членам их семей по причине ценовой доступности. Отсутствие медицинского полиса становится непреодолимым барьером на пути приема детей мигрантов в школьные и дошкольные образовательные учреждения. Выход из такого тупика представляется в формировании гибкой и доступной корзины услуг для разных категорий миграции. Важно начать обсуждение вопроса о создании Межгосударственного фонда медицинского страхования граждан на уровне ЕврАзЭС с взаимосогласованными страховыми ставками и тарифами. Параллельно общественные организации могли бы взять на себя обязательство содействовать страховым компаниям и медицинским учреждениям в выработке специального и приемлемого предложения для медицинского страхования мигрантов.

Сфера пенсионного и социального страхования временно пребывающих иностранных граждан на территории РФ остается неурегулированной. В Соглашении государств СНГ «О гарантиях прав граждан государств — участников СНГ в области пенсионного обеспечения» от 13.03.92 г. указано, что пенсионное обеспечение граждан государств — участников настоящего Соглашения и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на территории которого они проживают. При этом также указано, что назначение пенсий гражданам государств — участников Соглашения производится по месту жительства (а не по месту пребывания!).

Федеральным законом о страховых взносах в пенсионный фонд РФ, фонд социального страхования РФ, федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования № 212‑ФЗ от 17 июля 2009 г. предусмотрено, что не подлежат обложению страховыми взносами суммы выплат и иных вознаграждений по трудовым договорам и гражданско-правовым договорам в пользу иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих на территории РФ. Другими словами, практически абсолютное большинство мигрантов, находящихся на территории РФ, не имеют доступ к системе пенсионного страхования. Эта проблема становится все острее в силу возраста самих мигрантов и увеличивающейся социальной нагрузки на ограниченный социальный бюджет стран — отправителей трудовых мигрантов.

Доступ к образовательным
учреждениям

По закону право на обучение в общеобразовательных учреждениях РФ имеют все, в том числе иностранные граждане, проживающие на данной территории. Это право не ограничено правовым статусом иностранного гражданина в РФ.

На практике все большее и большее количество семейных мигрантов, находящихся на территории РФ, сталкиваются с проблемой доступа к образовательным учреждениям. В массовом порядке это связано с отсутствием возможностей оформления полиса медицинского страхования для детей. В иных случаях руководители образовательных учреждений ссылались на отсутствие свободных мест, незнание детьми русского языка и т. д.

Судопроизводство
в отношении мигрантов

В соответствии с положениями Конституции РФ о гарантиях судебной защиты прав и свобод и о предоставлении национального режима иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также других законов, иностранные граждане пользуются в РФ свободным доступом к суду. Право на справедливый суд является основополагающей гарантией того, что граждане не несут несправедливых наказаний. Согласно Гражданско-процессуальному кодексу РФ иностранные граждане и лица без гражданства имеют право обращаться в суды РФ для защиты своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

По закону мигранты могут вести дела в суде лично или через представителя. Представителями иностранных граждан в суде могут быть любые российские или зарубежные граждане, которые имеют доверенность, надлежащим образом оформленную. Однако судебная система в РФ не считается российским населением и трудовыми мигрантами эффективным и действенным государственным институтом. Многочисленные опросы показывают низкое доверие населения к этому институту.

Суды, как конвейерная машина, «штампуют» определение об административном выдворении с территории РФ иногда даже легально пребывающим мигрантам на основании предоставленных неверных сведений. Сложности юридической терминологии становятся причиной грубых нарушений прав мигрантов в процессе судопроизводства. По закону все стадии производства (предварительное расследование и рассмотрение дела в суде) должны вестись с соблюдением конституционного права каждого пользоваться родным языком. Это право не предусматривает каких-либо исключений и не зависит от усмотрения следователя или судьи. На практике мигранты сталкиваются с разного рода препятствиями со стороны следователя, а иногда и суды допускают рассмотрение дела без участия квалифицированного переводчика.

В отношении мигрантов судьи редко принимают во внимание смягчающие обстоятельства, а посему степень и меры наказания при административных делах могут быть максимально суровыми. Иногда суды первой инстанции допускают грубые технические ошибки в сведениях о правонарушителях — трудовых мигрантах, печатают фамилии других лиц (тоже мигрантов), не имеющих отношения к представленному административному делу. В единичных случаях трудовые споры с участием мигрантов доводятся до суда.

Сохраняется также пробел в восстановлении мигрантами своих ущемленных прав. По сути, на досудебном уровне мало развиты институты, содействующие прекращению нарушений прав мигрантов. Так, на вопрос, куда Вы обращались в случае нарушения либо ущемления Ваших прав и свобод в государстве трудоустройства , мигранты отвечали следующее:

Таблица 4

	В посольство либо дипломатическое представительство и иные государственные органы Вашей страны
	В диаспоры либо национально-культурные объединения Вашей страны
	В международные правозащитные организации либо неправительственные организации
	В правоохранительные или иные государственные органы государства трудоустройства
	Не обращался
	Другое, запишите

Таким образом, защита социальных и трудовых прав мигрантов в РФ оставляет желать лучшего, даже несмотря на недавно объявленный курс на либерализацию режима пребывания и трудоустройства иностранных граждан. Важной составляющей в процессе регулирования миграции является общественный сектор (НПО), который более мобилен и менее зависим от каких-либо согласований в ходе принятия социально-значимых решений. К сожалению, на постсоветском пространстве общественные организации все еще слабо развиты, как и гражданский сектор в целом.

В настоящее время любые возможные варианты политических изменений в сфере миграции в РФ связаны с избирательным циклом. При этом РФ абсолютно не готова в одиночку решать многочисленные проблемы мигрантов без активного участия государственных, общественных и бизнес-структур стран отправления. Должна быть создана взаимосвязанная и стабильно функционирующая инфраструктура содействия мигрантам, как в странах Центральной Азии, так и в России.

Разработать механизм выдачи миграционной карты нелегальным мигрантам, давно въехавшим в РФ, путем оформления административного наказания с назначением штрафа.

Принять действенные меры по жесткому ограничению деятельности лиц, незаконно осуществляющих в сфере миграции в РФ посреднические услуги.

Разработать механизм выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности в РФ трудовым мигрантам в представительствах ФМС России в странах СНГ, требующих после прибытия в Россию уведомления в территориальных органах ФМС РФ.

Привязать многократно действующие разрешительные документы к конкретным законопослушным трудовым мигрантам (по типу идентификационной карты) для трудовой деятельности, и таким образом стимулировать вхождение в правовое поле нелегальных трудовых мигрантов. Выдать всем трудовым мигрантам без исключения и закрепить за ними разрешения на работу и патенты, однако «активизировать» только документы законопослушных мигрантов согласно количеству утвержденных правительством квот.

Признать утвержденные Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ неэффективными и внести коррективы в них.

Разработать облегченный порядок исчисления подоходного налога с временно пребывающих иностранных трудовых мигрантов.

Организовать доступные информационные базы данных по депортированным гражданам в Представительствах ФМС РФ за рубежом, на официальном сайте ФМС РФ, позволяющие определить те или иные действующие ограничения для въезда иностранных граждан на территорию РФ.

Организовать обсуждение вопроса о дифференцированном подходе к определению административных и иных мер наказания (штраф, депортация, арест) для трудовых мигрантов, имеющих семью и детей.

Необходима оценка Верховного Суда РФ по всем административным делам в отношении мигрантов для определения соответствия тяжести наказания и серьезности правонарушения.

Создать международную комиссию или совет уполномоченных по правам человека на уровне правозащитных и других структур по сбору жалоб трудовых мигрантов в рамках стран СНГ или ЕврАзЭС.

Вернуть старый порядок начисления единого социального налога в пользу иностранных работников.

Учредить компетентную комиссию с участием государственных, общественных, международных и бизнес-структур на уровне ЕврАзЭС по вопросу социального и пенсионного страхования; обсудить возможности образования единого межгосударственного Фонда социального, пенсионного и медицинского страхования ЕврАзЭС.

Организовать содействие мигрантам в изучении русского языка и правовом просвещении; создать курсы разного уровня, ввести публикацию профессиональных разговорников и справочнико в.

Признать за общественными организациями — членами общественных советов при органах исполнительной власти РФ право досудебного рассмотрения жалоб мигрантов по административным делам.

Странам отправления мигрантов на уровне местного самоуправления и профсоюзов необходимо рекомендовать поработать над вопросами самоорганизации собственных граждан в условиях эмиграции.

Фонд «Таджикистан» функционирует с 1999 г. и имеет три направления содействия мигрантам: таджикское (с 2002 г.), кыргызское (с 2007 г.) и узбекское (с 2010 г.). С 2010 г. по линии ООН-Женщины действует программа фонда по содействию женщинам — трудовым мигранткам в РФ. Учрежденная круглосуточная «горячая линия» фонда позволяет оказать безвозмездное содействие мигрантам мультиязычными юристами на их родном языке. В месяц сотрудники фонда оказывают более 800 консультаций и ведут более 80 персональных дел мигрантов.

Среди них универсальные: Всеобщая декларация прав человека ООН 1948 г., Международный пакт ООН об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Декларация Международной организации труда (МОТ) об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г.; региональные: Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств 1994 г., Конвенция о правах и основных свободах человека 1995 г. и др.

Большая работа в этой сфере проделана российским экспертом Л. Косыгиной. См. подробнее: International Legislation Affecting Non-Russian Nationals Working in Russia (13-14 June 2011, Issyk Kul, Kyrgyzsatan, the Regional Labor Migration Conference “Protection of Labor Migrants” Rights: Problems and Perspectives) / by Larisa Kosygina /Papers by Larisa.

См. подробнее: “Construction of the Other through National Law: Legislative Framework of the Russian Migration Regime and Non-Russian Citizens from Former Soviet Republics” (5-7 June 2009, *****berland Lodge, Windsor, Centre for Russian and East European Studies Annual Conference) by Larisa Kosygina |Papers by Larisa.

Исследование Международного Альянса «Трудовая миграция» по проекту «Правоприменительная практика в области регулирования внешней трудовой миграции» (Володин Е. В.) // URL: http://ialm.ru/pages/83/id321.html (дата обращения 12.01.2011).

Административное выдворение за пределы РФ как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан и назначается судьей в случае совершения иностранным гражданином административного правонарушения.

Так, например, в Москве, стоимость найма однокомнатной квартиры, арендной стоимостью 20 тыс. руб. в месяц, достигает 60 тыс. рублей (20 тыс. ежемесячная арендная плата, 20 тыс. — депозит, 20 тыс. услуги посредника), а трехкомнатной квартиры — от 100 тыс.

Россия в 1992 г. подписала Соглашения о безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран — его участниц и установила такой режим. В 2000 г. Россия приняла решение о выходе из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников (Постановление Правительства РФ от 30.08.2000 № 641), и в настоящее время порядок взаимного безвизового передвижения граждан бывших советских республик из состава СНГ устанавливается отдельными международными договорами.

Более подробно о патентной системе будет сказано ниже.

Моя нелегальная няня // Российская газета. 25.01.2008. № 4572 // URL: http://www.rg.ru/2008/01/25/migranty.html (дата обращения 11.01.2011).

«О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы».

Исключение из этого правила составляют граждане Республики Беларусь.

См.: Крючкова Е. Медицинское обеспечение иностранных граждан в России // URL: http://www.trudprava.ru/index.php?id=1842&pid=350#19 (дата обращения 11.01.2011)

С 2015 года условия трудоустройства иностранцев в РФ изменились. Поправки были внесены в Федеральный закон № 115-ФЗ от 2002 года. Целью нововведений было усиление контроля, уменьшение количества нелегальных работников, улучшение условий работы для законопослушных граждан. Каковы трудовые права иностранцев в России?

Всех мигрантов, приезжающих в нашу страну в поисках заработка, можно условно разделить на несколько категорий:

• граждане стран – членов Таможенного Союза (Армения, Белорусия, Казахстан, Киргизия), а также иностранцы, имеющие вид на жительство, могут трудоустраиваться точно так же, как и обычные россияне, без получения разрешений;
• иностранцы, которым для посещения России нужна виза (дальнее зарубежье), должны оформить специальный документ – разрешение на работу. Этим занимается работодатель;
• жители так называемого ближнего зарубежья, которым визы не нужны, устраиваются на работу по патенту, получить который можно самостоятельно, обратившись в органы ГУВМ МВД (бывшая ФМС).

Для граждан ТС

Возможности в трудоустройстве иностранцев в Российской Федерации несколько ограничены, при этом неважно, к какой категории принадлежат работники. Им нельзя устраиваться на государственную службу, занимать избираемые должности, работать в силовых структурах, секретных организациях, на оборонных предприятиях.

Более никаких ограничений для граждан стран Таможенного союза при трудоустройстве не имеется. Им, как и гражданам России, нужно предоставить работодателю стандартный набор бумаг: паспорт, трудовую книжку, документы об образовании.

Для визовых иностранцев

Въезд иностранцев из визовых стран, желающих устроиться на работу, ограничен квотами. Чтобы работник такой категории мог въехать в страну и начать трудовую деятельность, работодатель (только юридическое лицо) должен подать ходатайство в миграционную службу, чтобы оформить специальное приглашение, а также получить разрешение на работу. Но прежде работодатель сам должен выхлопотать себе разрешение на наём зарубежной рабочей силы в рамках квоты.

Действует разрешение в течение срока, указанного в контракте, но не больше одного года, и «привязано» к определенному региону. Продлить его можно только при наличии оснований, например, если работодатель пролонгирует трудовой контракт.

Переехать в иной регион, работать по специальности, отличной от указанной в разрешении, нельзя: нужно оформлять новый документ.

Специалисты

Гораздо большей свободой обладают высококвалифицированные специалисты. На них не действуют установленные квоты, они могут менять место работы, а разрешение действует в течение трех лет, причем его можно продлевать множество раз. Заниматься оформлением документов в миграционной службе может как работодатель, так и сам специалист.

Законом установлен минимум заработной платы для таких иностранцев – от 58 500 рублей в месяц, в зависимости от сферы их деятельности. Зарплата указывается в договоре, что и служит подтверждением особого статуса специалиста для миграционной службы. Действительно ли принятый на работу человек обладает нужной квалификацией, определяет сам работодатель.

Имеются преференции и для членов семей иностранных специалистов – они также имеют право на въезд, проживание и трудоустройство без получения специальных разрешений.

Патент

Патент нужно получать тем мигрантам, которым виза для въезда в РФ не нужна. Еще на въезде в РФ нужно написать в миграционной карте, что цель приезда – трудоустройство. Иначе разрешительный документ оформить не получится. Мигранты, которые пересекали границу под предлогом посещения родственников или туризма, а сами пополняли ряды трудяг-нелегалов, остались не у дел.

Для мигрантов

Теперь, с введением системы патентов, все иностранцы из безвизовых с Россией стран могут устраиваться на работу без учета квот. Таким образом, исключена возможная коррупционная составляющая, когда квоты выбирались фирмами-посредниками, торгующими рабочими местами.

Ранее патент давал право на трудоустройство исключительно у частных предпринимателей – физических лиц. Теперь можно искать работу и в организациях, имеющих статус юридического лица.

С другой стороны, патент ограничивает трудовые права иностранцев в РФ. Во-первых, это финансовые ограничения. За получение патента и его продление нужно платить. Сумму взноса устанавливает регион, поэтому в каждом субъекте РФ она своя. Кроме того, региональные власти могут регулировать численность иностранных наемников, самостоятельно увеличивая стоимость патента.

Приходится платить и за обязательные теперь экзамены по русскому языку (верно для всех иностранцев).

Во-вторых, патент ограничивает право трудового мигранта на свободу передвижения – место работы может находиться лишь в том регионе, где был выдан документ.

Для работодателя

С ужесточением наказаний за нелегальный труд работодателям стало не так выгодно нанимать иностранцев на работу – нужно получать разрешения, платить налоги, заниматься постановкой на миграционный учет. Обязательно нужно заключать договор в соответствии со всеми нормами внутреннего трудового законодательства. Это защищает сотрудника от возможного произвола со стороны работодателя.

Трудовые права мигрантов. Центры занятости населения: видео