Проблемы государственной и муниципальной службы на современном этапе
Одной из основных проблем современной системы государственной и муниципальной службы является все сильнее заметный процесс сращивания чиновничьего аппарата с криминальными капиталами. Коррупция в органах власти становится обычным явлением, а сравнительно небольшие санкции за должностные преступления, предусмотренные Уголовным кодексом, не могут остановить ее роста.
Во многом именно коррумпированность органов власти приводит к росту организованной преступности, которая, как и в иных странах, лоббирует свои интересы в коридорах государственного (муниципального) управления. Особенностью России в этом смысле стало то, что зачастую государственные служащие высоких и не очень уровней являются одновременно со своей служебной деятельностью лидерами преступных группировок.
«По оценкам МВД России, в современный период организованная преступность контролирует 40 % частных предприятий, 60 % государственных предприятий, от 50 до 80 % банков. По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за рубеж было вывезено 67 % добытой в нашей стране нефти».
Ответом власти на такое положение вещей стал Указ Президента от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы».
Согласно данному Указу в целях борьбы с коррупцией в государственных органах руководителям российских органов власти и управления было поручено в течение 1992 г. провести аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции.
Указ запрещает служащим государственного аппарата
:
1) заниматься предпринимательской деятельностью;
2) оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
3) выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;
4) самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. Нарушение указанных запретов влечет освобождение от занимаемой должности и иную ответственность. Позднее данные ограничения будут закреплены и в законодательном акте – Федеральном законе «Об основах государственной службы в РФ».
При назначении на руководящую должность государственный служащий обязан представить декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.
Контроль за выполнением этого Указа был возложен на Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Однако механизм его действия не был четко отрегулирован, что значительно снизило эффективность исполнения. В связи с этим нередко предлагались иные, более кардинальные, меры по предотвращению коррупции среди государственных и муниципальных служащих. Например, установить ограничение для приема на государственную (муниципальную) службу лиц, ранее занимавших руководящие должности в коммерческих организациях, и наоборот, закрепить запрет после увольнения с государственной службы устраиваться на работу в ранее подконтрольные коммерческие организации. Тот же запрет предлагалось установить для родственников государственных и муниципальных служащих. Обосновывалась необходимость чаще производить ротации кадров, для того чтобы служебные «наработки» не могли стать причиной для злоупотребления должностными полномочиями. Отношение к такому подходу может быть неоднозначным. С одной стороны, ограничиваются права и законные интересы лиц, работающих или работавших государственными (муниципальными) служащими, с другой – данные ограничения вводятся для обеспечения интересов государства. Для примера можно отметить, что в США уже давно в трудовые договоры включаются пункты, согласно которым связи и неофициальные возможности лоббирования интересов фирм-конкурентов не должны использоваться уволенным сотрудником в случае, если он устраивается на работу в такую фирму-конкурент. В России этот подход не распространен, хотя установление повышенной ответственности за незаконное лоббирование с применением служебных связей интересов нового работодателя в государственных или муниципальных структурах, где он раньше работал, вполне могло бы стать способом снижения коррупции, при этом были бы необязательны излишние ограничения.
Лекция 4. Институт государственной и муниципальной службы в зарубежных странах: сравнительно-правовой аспект
При изучении института государственной и муниципальной службы применяется не только исторический метод, но и метод сравнительный. То есть, помимо рассмотрения процесса развития государственной и муниципальной службы в России, стоит обратить внимание на закономерности ее развития в иных странах. Целью такого сравнения является выявление общих закономерностей в процессе развития условий, влияющих на формирование, а в конечном счете – создание оптимально эффективной системы государственной и муниципальной служб.
Если говорить об особенностях государства и права отдельных стран применительно к развитию института государственной и муниципальной службы, то следует отметить, что, например, в императорском Китае («Поднебесной») статус государственного служащего, естественно, несколько иной по сравнению с республиканской Францией. В федеративных государствах, таких как США, Канада и так далее, законодательство о государственной службе можно подразделить на 2 уровня: федеральный и региональный. В унитарных государствах (Италия, Испания и др.) уровень только один.
Относительно правовой системы скажем следующее: в Англии, использующей англосаксонскую систему права, состоящую из большого количества прецедентов, вопросы государственной службы регулируются не законами, а правительственными актами, в отличие, например, от Франции, в которой используется романо-германская правовая система. При этом в странах англосаксонского права понятие государственной службы четко не просматривается, права и обязанности служащих размыты, поскольку закреплены во множестве разрозненных актов и прецедентах. В государствах, использующих романо-германскую правовую систему, выстроена стройная система государственной службы: ее понятие, понятие служащего, его правовое положение (права, обязанности, ответственность, гарантии и т. д.) чаще всего закрепляются в единых нормативно-правовых актах.
Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич
§ 2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы
Новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», так же, как и утративший силу Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закрепляет основные принципы муниципальной службы. Здесь нужно отметить, что вообще в принятых за последние годы многочисленных законах Российской Федерации (в том числе в Федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение придается правовым принципам. Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. По мнению B.C. Нечипоренко «принцип представляет собой исходное положение, основополагающую идею, объективную закономерность развития муниципальной службы, направление реализации ее целей и функций».
Законодательно закрепленные принципы приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Как отмечает Р.З. Лившиц: «Принципы охватывают всю правовую идею и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая от конкретики и частностей».
Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.
Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В демократическом правовом государстве правовые принципы формулируются учеными на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, отечественных достижений, а также с учетом специфических объективных закономерностей развития общества. Вместе с тем, никакие научные идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами.
Здесь следует отметить, что для законодательства советского периода не было характерно закрепление в нормативных актах общих принципов, характерных для регулирования какого-либо правового института. Впоследствии это породило определенные юридические и психологические трудности для законодателей и правоприменителей, прежде всего региональных и местных, не привыкших руководствоваться принципами как нормами закона. Это достаточно отчетливо проявилось именно в законодательстве о местном самоуправлении, когда законодательство субъектов Федерации нередко противоречило (и противоречит сейчас) общим принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Такое положение региональные законодатели объясняли тем, что в данном законе речь не идет об общеобязательных нормах, а лишь об «общих принципах», которые, по их мнению, являются лишь рекомендациями к применению. С этим, разумеется, нельзя согласиться. Принципы, закрепленные законодательно, в отличие от сформулированных учеными, но не указанных напрямую в законе, являются нормами, общеобязательными для применения.
В связи с этим в теории права отмечают регулятивную функцию правовых принципов. Она проявляется в том, что в случае пробелов в законе, несогласованности правовых норм или затруднений в их применении правоприменитель должен руководствоваться правовыми принципами. Важно отметить, что последние не только определяют уровень правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законодательства.
Принципы муниципальной службы – это «… отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы». Статья 4 действующего закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Указанный закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимым остановиться на этих принципах более подробно.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Данный принцип основывается на ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции РФ, именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Таким образом, можно констатировать, что данный принцип имеет значение не только для муниципальной службы, но и для всей системы публичной службы Российской Федерации. Можно отметить, что принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты закреплен и в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3) и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» как принцип гражданской службы (ст. 4).
Данный принцип находит выражение в отдельных статьях Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 12 закона муниципальный служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.
С учетом всего вышеизложенного при отборе кандидатов на должности муниципальной службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами муниципальные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.
2. Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе.
Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).
Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:
– органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;
– право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;
– гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы.
Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев.
В связи с этим очень интересной нам представляется интересной позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении N 19-П от 15.12.2003. В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.
Таким образом, систематически толкуя указанные статьи Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако смысловой потенциал заложенный в соответствующие нормы позволяет говорить о его признании государством.
Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба как и государственная является специфическим видом профессиональной деятельности, которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости менять конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные выше авторы.
Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:
– наличие у лица гражданства Российской Федерации;
достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;
владение таким гражданином государственным языком Российской Федерации.
Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы
Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, – ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.
Ограничения права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограничения можно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы – 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограничении прав муниципального служащего явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установления предельного возраста муниципального служащего.
Заявитель указывал, что данные нормы нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международно-правовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ N 111 1958 года, запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15 (часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.
Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права. А ведь именно на сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возраста пребывания на муниципальной службе.
Критикуя запрет на пребывание на государственной службе сверх установленного возраста, А.М. Насташкин отмечает, что обновление и сменяемость управленческого персонала должны достигаться «не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора, высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата. Для определения же профессионального уровня государственного служащего в том числе его способности замещать соответствующую должность государственной службы существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих в большей степени зависят от перевода государственной службы на контрактную основу и внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.
В связи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех государственных и муниципальных служащих на службе одинаковым для всех возрастом вряд ли обоснованно. Возможно, в данном случае законодательно следовало бы дифференцировать максимальный возраст пребывания на муниципальной службе в зависимости от группы должностей и функциональных обязанностей служащего.
3. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.
Муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализация принципа профессионализма и компетентности муниципальных служащих должна способствовать формированию стабильной и эффективной муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения.
Реализации данного принципа должны прежде всего способствовать закрепляемые законодательством квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующих на занятие должности муниципальной службы.
В соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
В Саратовской области типовые квалификационные требования утверждены Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО. В частности, законом установлено, что типовыми квалификационными требованиями, предъявляемыми к уровню профессионального образования, являются:
1) к высшим, главным и ведущим должностям муниципальной службы – наличие высшего профессионального образования;
2) к старшим и младшим должностям муниципальной службы – наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Типовыми квалификационными требованиями , предъявляемыми к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности для граждан, претендующих на должности муниципальной службы, являются:
1) для высших должностей муниципальной службы – наличие не менее шести лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
2) для главных должностей муниципальной службы – наличие не менее четырех лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
3) для ведущих должностей муниципальной службы – наличие не менее двух лет стажа муниципальной службы (государственной гражданской службы области, государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности;
4) для старших должностей муниципальной службы – наличие не менее трех лет стажа работы по специальности;
5) для младших должностей муниципальной службы – без предъявления требований к стажу.
Как представляется, данные квалификационные требования являются завышенными. Практика показывает, что во многих муниципальных образованиях (в первую очередь, в сельских поселениях) наблюдается острый дефицит квалифицированных кадров. Нередки ситуации, когда должности заместителей главы местной администрации замещают лица, не имеющие высшего образования и имеющие стаж работы 3–4 года. Конечно, общий уровень образования муниципальных служащих необходимо повышать. Однако при этом надо соблюдать постепенность. По нашему мнению, квалификационные требования для муниципальных служащих сельских поселений должны быть снижены по сравнению с квалификационными требованиями, предъявляемыми к служащим других муниципальных образований области.
Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В связи с этим он имеет право на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета (п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).
Принцип профессионализма и компетентности служащих имеет значимость для любой профессиональной службы. Поэтому он действует и на государственной службе. Он закреплен как принцип построения и функционирования системы государственной службы и как принцип государственной гражданской службы.
Одним из способов обеспечения реализации данного принципа является по общему правилу конкурсный порядок замещения должностей государственной службы. В связи с этим можно с сожалением констатировать, что при разработке нового закона о муниципальной службе его авторы отступили от данного принципа. Часть 1 ст. 17 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит диспозитивную норму, согласно которой «при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы». Таким образом, закон предусматривает лишь абстрактную возможность проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Подобный подход, вполне обоснованный применительно к трудовым отношениям, представляется совершенно неприемлемым в отношении публичной службы, разновидностью которой является служба муниципальная.
Представляется, что закон о муниципальной службе должен быть изменен в плане закрепления обязательности процедуры конкурсного отбора при поступлении на муниципальную службу.
4. Принцип стабильности муниципальной службы является необходимым условием функционирования данного института.
Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Принцип стабильности муниципальной службы предполагает формирование профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном штатном составе.
Поскольку муниципальные служащие, в отличие от государственных гражданских служащих, работают на основе трудового договора, а не служебного контракта, гарантиями стабильности их службы, являются предусматриваемые трудовым законодательством правила изменений трудового договора и его расторжения.
Так, по общему правилу, трудовой договор с муниципальными служащими носит бессрочный характер. Заключение срочного трудового договора допускается только в случаях, прямо указанных в действующем законодательстве (ст. 58, 69 ТК РФ). Трудовой договор, заключенный на определенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок.
Изменение трудового договора (в том числе перевод на другую работу) по общему правилу допускается только с письменного согласия работника (муниципального служащего). ТК РФ содержит только два исключения: 1) без согласия работника допускаются временные переводы на другую работу; 2) в соответствии со ст. 74 ТК РФ в случае, когда по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда (изменения в технике и технологии производства, структурная реорганизация производства, другие причины), определенные сторонами условия трудового договора не могут быть сохранены, допускается их изменение по инициативе работодателя.
5. Принцип доступности информации о деятельности мунципальных служащих.
Он основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
Реализация принципа доступности информации о деятельности муниципальных служащих неразрывно связана с решением более общей задачи – усиления открытости деятельности органов местного самоуправления.
Эти задачи решаются в ходе проводимых в РФ административной реформы и реформы местного самоуправления. В частности, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, в числе иных задач установлено, что в ближайшие годы должна быть обеспечена информационная открытость органов местного самоуправления.
Вместе с тем, как представляется, действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» не в полной мере соответствует данному принципу. Напротив, отдельные запреты, установленные для муниципальных служащих, всячески ограничивают информационный обмен между органами местного самоуправления и гражданами. Так, например, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 закона муниципальному служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. При этом нигде в законе (да и вообще в российском законодательстве) не дается определение служебной информации. На практике это позволяет толковать данный термин сколь угодно широко, запрещая муниципальному служащему (под страхом увольнения) разглашение любой информации о деятельности муниципального органа. Аналогичный запрет, установленный для государственных служащих, уже критиковался по тем же причинам.
По нашему мнению, для решения данной проблемы на законодательном уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены порядок и критерии отнесения информации к служебной.
6. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Муниципальная служба, также, как и государственная, не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
При этом двухстороннее взаимодействие служащих с общественными объединениями и гражданами на муниципальном уровне еще более важно, чем на государственном. Местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т. п. последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6октября 2003 года указывает два способа решения населением вопросов местного значения: непосредственно или создаваемые населением органы местного самоуправления. На практике решение вопросов местного значения непосредственно населением использует достаточно редко. Поэтому особенно важным является налаживание обратной связи между населением муниципального образования и созданными в нем органами местного самоуправления, чему и служит принцип взаимодействия муниципальных служащих с общественными объединениями и гражданами.
Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами осуществляется в различных иных формах. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания, а для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования – собрания граждан.
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций.
Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции.
В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службой, сам термин «муниципальная служба» в ней даже не употребляется. Вместе с тем Конституция Российской Федерации указывает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), что предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной; в ст. 72 устанавливается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в силу чего законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на двух уровнях; статьи 130–133 Конституции в общем виде регулируют вопросы организации местного самоуправления.
Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Помимо этого на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах как:
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации);
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с послед. изм.) (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих).
Указанные нормативные акты и закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим.
Направленность законопроекта на обеспечение более единообразного подхода в регулировании муниципальной службы в Российской Федерации одновременно сочетается с предоставлением субъектам Российской Федерации права осуществлять данное регулирование, учитывая свои исторические и иные местные традиции. С этой целью законопроектом предусматривается самостоятельное регламентирование регионами отдельных вопросов муниципальной службы.
Из окончательного текста закона о муниципальной службе была исключена статья, устанавливающая полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы. В качестве таковых в ней были названы:
1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;
2) разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;
3) утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации;
4) утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы;
5) утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;
6) утверждение типовой формы контракта с лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту;
7) определение предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;
8) утверждение порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности.
В то же время анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что все эти полномочия у субъектов Российской Федерации сохранились.
Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной службы в муниципальном образовании могут регулироваться решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования и главы местной администрации и другими муниципальными правовыми актами.
Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени проявляется учет исторических и национальных традиций в организации муниципальной службы.
8. Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.
Указанный принцип призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему необходимые условия работы, ежемесячное денежное содержание, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т. п.
Реализации данного принципа посвящен целый ряд статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в частности, ст. 11, 20–25, 29, и другие. Наиболее важной в этом плане представляется ст. 23, устанавливающая гарантии муниципального служащего. Помимо гарантий, предоставляемых всем работникам, муниципальным служащим гарантируются:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;
2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.
Среди данных гарантий в первую очередь хотелось бы обратить внимание на гарантию получения служащим денежного содержания, т. к. именно с ней связано достаточно большое количество теоретических и практических проблем.
В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. На практике денежное содержание служащих до принятия нового закона обычно складывалось из следующих элементов:
– должностной оклад;
– ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд;
– ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;
– ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;
– ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
– премия;
– ежемесячное денежное поощрение;
– единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;
– материальная помощь.
Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривалась выплата муниципальным служащим и иных надбавок. В качестве примера можно привести надбавки за ученую степень, надбавки за почетное звание и за наличие Государственных наград Российской Федерации. Так, например, п. 6 ст. 4 Закона Липецкой области от 30 ноября 2000 года N 124-ОЗ «О денежном содержании и социальных гарантиях муниципальных служащих муниципальной службы Липецкой области» установлена ежемесячная надбавка лицу, имеющему Государственные награды Российской Федерации, устанавливается в размере 15 процентов должностного оклада муниципального служащего. Пунктом 2 ст. 2 Закона Волгоградской области «О денежном содержании муниципальных служащих в Волгоградской области и лиц, замещающих муниципальные должности в Волгоградской области» от 31 августа 1999 года N 301-ОД установлены следующие надбавки к должностному окладу: за ученую степень кандидата наук – 15 процентов, доктора наук – 25 процентов и почетное звание, присвоенное Указом Президента Российской Федерации, Верховного Совета СССР или РСФСР, – 25 процентов.
В принципе указанная структура денежного содержания может сохраняться и в настоящее время. В то же время новый закон о муниципальной службе не предусматривает присвоения муниципальным служащим квалификационных разрядов. При отмене квалификационных разрядов исчезает, соответственно, и надбавка за них.
Можно отметить, что в ходе обсуждения проекта закона о муниципальной службе в Государственной Думе Российской Федерации вносились предложения о закреплении в нем нормы, предусматривающей обязательное присвоение муниципальным служащим уже не квалификационных разрядов, а классных чинов (по аналогии с законодательством о государственной гражданской службе), причем в качестве главной цели указывалось именно сохранение существующей системы оплаты труда, однако оно принято не было.
После вступления в силу Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» надбавки за квалификационный разряд (или за классный чин) могут быть сохранены за муниципальными служащими в случае закрепления соответствующих положений в законодательстве субъектов Российской Федерации. Однако, например, в Саратовской области это не было сделано, в результате муниципальные служащие лишились надбавки за квалификационный разряд. В соответствии с Законом Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО денежное содержание муниципального служащего состоит из должностного оклада, ежемесячных и иных дополнительных выплат, к которым относятся:
1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;
2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;
3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;
4) премия за выполнение особо важных и сложных заданий;
5) ежемесячное денежное поощрение;
6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;
7) материальная помощь.
Как видно, надбавка за квалификационный разряд в данном перечне отсутствует. Однако, помимо естественного недовольства муниципальных служащих, это породило еще одну проблему. Дело в том, что в большинстве администраций районного и городского уровня с муниципальными служащими были заключены коллективные договоры, в которых им гарантировалась выплата надбавки за квалификационный разряд. В то же время практически все муниципальные образования Саратовской области являются дотационными, а в соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации. В связи с изменениями, внесенными в областное законодательство о муниципальной службе, местные администрации не имеют реальной возможности выполнить обязательные для них условия коллективного договора.
В целом система оплаты труда муниципальных служащих мало отличается от денежного содержания государственных служащих. В то же время на муниципальном уровне отсутствует один из вариантов оплаты труда, предусмотренный для государственных гражданских служащих. В соответствии с ч. 14 ст. 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. К гражданским служащим, оплата труда которых производится в указанном особом порядке, не применяются условия оплаты труда, установленные иными частями ст. 50 закона.
Идея финансирования органов государственной исполнительной власти в зависимости от достигнутых ими результатов в последние годы внедряется во многих странах мира. В Великобритании этот опыт был суммирован в документах программы «Следующие шаги», в Австралии – в докладах «Определение результата и выпуска», в США – в Законе об исполнении и результатах (GPRA).
В настоящее время существующая в Российской Федерации модель финансового управления, применяемая в органах исполнительной власти, практически не обеспечивает взаимосвязь между финансовыми ресурсами с одной стороны, и целями, конечными результатами деятельности государственных учреждений – с другой. Все это ведет к низкой эффективности финансового управления, нерациональному расходованию финансовых средств.
Из книги Логистика: конспект лекций автора Мишина Лариса Александровна3. Понятия и принципы организации производства Логистика как наука имеет своей целью повышение организованности производственных систем, поэтому она находится во взаимодействии с организаций производства как наукой о проектировании, создании и развитии
Из книги Сценарии и организация корпоративных праздников автора Мельников ИльяПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ Как же организовать праздник своими силами? Или, может, предоставить это ответственное дело профессионалам? Не торопитесь с ответом. Итак, вам поручили организацию корпоративного праздника (чаще всего организацию поручают секретарю, помощнику
Из книги Стратегический менеджмент: учебное пособие автора Лапыгин Юрий Николаевич8.1. Принципы оценки развития организации Для управления эффективностью организации необходима разработка единых принципов и подходов к управлению, измерению и оценке развития и функционирования организаций в условиях постоянных изменений и с учетом современных
Из книги Теория управления: Шпаргалка автора Автор неизвестен49. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ИННОВАЦИИ Принципы организации управленческих инноваций – выработанные теорией и практикой установки, которыми необходимо руководствоваться в процессе управления инновациями.Использование принципов позволяет повысить
Из книги Инновационный менеджмент автора Бандурин Александр Владимирович3.1. Значение ФПГ и принципы их организации Примером наиболее ярких организационных структур в экономике России являются финансово-промышленные группы (ФПГ).Создание ФПГ связано с необходимостью структурной перестройки экономики и поддержки тех областей национальной
Из книги Проблемы совершенствования муниципальной службы в России автора Братановский Сергей НиколаевичГлава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской
Из книги Управление персоналом: учебное пособие автора Спивак Владимир Александрович§ 1. Понятие муниципальной службы как вида публичной службы Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти,
Из книги Выставочный менеджмент: стратегии управления и маркетинговые коммуникации автора Филоненко ИгорьГлава 2. Специальные вопросы прохождения муниципальной службы, обусловленные ее публичным
Из книги Структура в кулаке: создание эффективной организации автора Минцберг Генри3.1. Структура персонала организации и основные подходы к созданию службы управления персоналом Структура персонала организации – это совокупность отдельных групп работников, объединенных по какому-либо существенному признаку. Таким признаком может быть
Из книги План маркетинга. Служба маркетинга автора Мельников Илья2.1. Принципы организации выставочного пространства Основной технической услугой, которую организатор выставки обязан предоставить экспоненту, является предоставление выставочного стенда. В совокупности выставочные стенды образуют экспозицию выставки.Организация
Из книги Практика управления человеческими ресурсами автора Армстронг Майкл2.2.1. Принципы организации отделов продаж Менеджеры по продажам являются связующим звеном между компанией и потребителями. В современной выставочной организации они не только выполняют функцию продаж, но и функции оценки перспектив, коммуникации, обслуживания, сбора
Из книги Охота за идеями. Как оторваться от конкурентов, нарушая все правила автора Саттон РобертУСЛОВИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ Третья конфигурация возникает там, где в операционном ядре организации преобладают высококвалифицированные специалисты – профессионалы, – выполняющие трудные для освоения и в то же время четко оговоренные
Из книги автораПринципы, цели и задачи службы маркетинга Состояние и качество маркетинга предприятия зависит от того, как организована и насколько эффективно работает служба (отдел, группа) маркетинга, осуществляющая маркетинговое управление. Прежде чем выйти на рынок со своей
Из книги автораОсновные виды организации службы маркетинга На некоторых предприятиях службы маркетинга в своем развитии прошли несколько этапов, начиная от отделов сбыта до специальных структур управления маркетинговой деятельностью. В зависимости от размеров предприятия,
Муниципальная служба - один из видов служебной деятельности. В отечественной литературе, начиная с 90-х годов XX века, к разновидностям служебной деятельности традиционно относят различные виды государственной службы (военную службу, службу в правоохранительных органах и гражданскую службу), муниципальную службу, а также службу в государственных предприятиях и учреждениях, в международных и иностранных организациях, в общественных объединениях и в частных организациях .
Отдельные виды служебной деятельности обладают как схожими чертами, так и различиями. В юридической науке весьма широкое распространение получила идея о целесообразности создания единой правовой базы, устанавливающей общие принципы организации и функционирования государственной и муниципальной служб . По мнению Н.М. Антоновой, государственная и муниципальная служба уже сегодня официально рассматриваются в Российской Федерации в определенном единстве и взаимосвязи .
Международная практика регулирования служебной деятельности, как правило, развивается по пути унификации государственной и муниципальной служб. Так, в международном праве получил широкое распространение термин "публичное должностное лицо", который согласно Конвенции ООН против коррупции 2003 г. включает:
Назначаемых или избираемых лиц, занимающих какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица;
Лиц, выполняющих какую-либо публичную функцию (в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющих какую-либо публичную услугу) .
В Европейской хартии местного самоуправления определение муниципальной службы отсутствует, однако из толкования ст. 6 можно выяснить, что муниципальный служащий обозначается как local government employees. Англо-русский экономический словарь (ABBYY lingvo) дает точно такой же перевод и указывает синонимичным словосочетание public employee . Интересным является тот факт, что тот же самый словарь переводит public employee и как муниципальный служащий, и как государственный служащий. Также в заключении следует сказать, что само слово public можно перевести как общественный, а слово employee означает наемный рабочий. Статья 6 Хартии не проводит разделения между лицами, занимающимися решением вопросов местного самоуправления, на государственных служащих и муниципальных служащих, а, скорее, относит их к категории наемных служащих по решению общественных вопросов в локальных правительствах .
В Российской Федерации начиная с 1990-х годов законодательство о государственной и муниципальной службах развивалось автономно. Первым нормативным правовым актом федерального уровня, в котором законодателем было сформулировано определение понятия "муниципальная служба", стал Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года. В первой статье данного Закона под муниципальной службой понималась "профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий" . Следует отметить, что указанное определение муниципальной службы имело весьма существенные отличия по сравнению с определением государственной службы, сформулированном в принятом практически одновременно Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" . Законодателем в 1995 году к государственной службе была отнесена лишь деятельность "по обеспечению исполнения полномочий государственных органов", осуществляемая лицами, замещающими должности категорий "Б" и "В". Вместе с тем в число должностей категорий "Б" и "В" были включены, например, должности инспектора, заместителя министра, руководителя федеральной службы. Лица, замещающие данные должности, обладали статусом должностного лица и были наделены правомочиями по самостоятельной реализации компетенции государственного органа. Данные обстоятельства, по мнению отдельных авторов, свидетельствовали о том, что фактически государственная служба включала в себя деятельность не только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, но и по их непосредственному исполнению .
Согласно Федеральному закону 1998 года "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" - первому законодательному акту федерального уровня, специально посвященному вопросам организации и прохождения муниципальной службы - к муниципальной службе была отнесена лишь профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе, на невыборных муниципальных должностях . Тем самым законодателем из числа муниципальных служащих были исключены лица, замещающие выборные муниципальные должности, что, по мнению многих ученых-правоведов, было ошибочным решением законодателя .
В соответствии с действующим Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон о муниципальной службе), муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) . Аналогичные определения содержатся в законах о муниципальной службе ряда субъектов ЮФО - Астраханской, Ростовской областей, Краснодарского края и Республики Адыгея.
Таким образом, анализ действующих федеральных, региональных и муниципальных правовых актов показывает, что законодатель не отказался от узкого подхода к пониманию сущности муниципальной службы. Законодатель не относит к муниципальной службе деятельность по прямому (непосредственному) исполнению полномочий органов местного самоуправления. То есть должностные лица муниципальных органов, замещающие выборные должности (в отдельных случаях и иные должности, например, должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования или члена избирательной комиссии муниципального образования), не являются муниципальными служащими.
Таким образом, законодатель рассматривает муниципальную службу как профессиональную деятельность лишь на некоторых должностях в органах местного самоуправления. Во-первых, должности, создаваемые в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, не отнесены к должностям муниципальной службы. Во-вторых, действующее законодательство разделяет два понятия: "должность муниципальной службы" и "муниципальная должность". В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к муниципальным должностям отнесены должности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательной комиссии муниципального образования .
Мы не согласны с подходом законодателя и считаем, что к муниципальной службе следует относить также лиц, замещающих выборные муниципальные должности, то есть тех, кто непосредственно исполняет полномочия органов местного самоуправления. Гражданин после замещения должности в органе местного самоуправления состоит в особой публично-правовой связи с муниципальным образованием, выступая агентом местной власти и осуществляя (в той или иной форме) полномочия органа местного самоуправления. Тем самым гражданин, замещающий должность в органе местного самоуправления, участвует на профессиональной основе в реализации функции местного самоуправления. Лица, замещающие выборные муниципальные должности, безусловно, соответствуют всем вышеперечисленным признакам, следовательно, должны быть отнесены к муниципальным служащим.
По нашему мнению, под муниципальной службой следует понимать публично-правовую связь между гражданином, замещающим должность в органе местного самоуправления, и муниципальным образованием, в силу которой гражданин на профессиональной основе участвует в реализации функции местного самоуправления путем прямого или опосредованного исполнения полномочий органов местного самоуправления.
Несмотря на существенный рост числа государственных и муниципальных чиновников в первом десятилетии XXI века, роста эффективности государственного и муниципального управления не произошло.
По данным Росстата, численность работников государственных органов и органов местного самоуправления, например, в ЮФО увеличилась с 71,3 тыс. человек в 2000 году до 109,2 тыс. человек в 2009 году . Следует указать, что наметившееся начиная с 2010 года снижение числа муниципальных служащих не во всех случаях означает реальное уменьшение количества сотрудников, осуществляющих деятельность по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов. В последние годы получила распространение практика создания при органах местного самоуправления казенных муниципальных учреждений ("исполнительных дирекций" и т.п.), сотрудниками которых становятся лица, ранее занимавшие должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и переведенные в упомянутые выше учреждения . Цели и виды деятельности создаваемых учреждении в той или иной степени совпадают с задачами и функциями различных структурных подразделений органов местного самоуправления.
Например, Постановлением администрации Волгограда от 30.08.2011 N 2488 создано муниципальное казенное учреждение "Материально-хозяйственная служба" с установленной штатной численностью работников в количестве 133 единицы (п. 3) . В качестве основных целей деятельности данного учреждения определены: ведение бухгалтерского учета, материально-техническое, информационное обеспечение деятельности администрации Волгограда и ее отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений.
Таким образом, сотрудники вновь образованных муниципальных учреждении утрачивают статус муниципальных служащих, при этом должностные обязанности у них, как правило, остаются прежними, так как цели и виды деятельности создаваемых учреждении совпадают с прежними функциями конкретных отделов органов местного самоуправления.
Действующее законодательство и правоприменительная практика, складывающаяся в органах местного самоуправления, позволяют достаточно легко манипулировать численностью муниципальных служащих. Нечеткость границ муниципальной службы обусловлена как отсутствием объективных критериев отграничения должностей муниципальной службы, с одной стороны, от должностей технического персонала в органе местного самоуправления - с другой, так и возможностью передачи ряда функции муниципального органа казенным учреждениям.
Согласно действующему Закону о муниципальной службе замещение должности муниципальной службы выступает ведущим критерием, позволяющим относить тех или иных лиц к муниципальным служащим . При этом ключевым понятием для российской государственной и муниципальной службы является должность . Таким образом, должность муниципальной службы является основным элементом организации муниципальной службы в Российской Федерации.
Статьей 6 Закона о муниципальной службе определено понятие должности муниципальной службы. В соответствии с положениями названной статьи должность муниципальной службы обладает тремя основополагающими характеристиками, связывающими ее с понятием местного самоуправления: 1) должность учреждается именно в органе местного самоуправления, ее наименование должно отражать специфику и функциональное предназначение этого органа; 2) образование должности обусловлено указанием на это в уставе муниципального образования; 3) должность находится в прямой связи с перечнем обязанностей по исполнению полномочий муниципального органа.
Закон о муниципальной службе указывает только на общие черты классификации должностей: градацию на пять групп должностей и функциональное деление (обеспечение исполнения полномочий муниципальных органов и обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности).
Анализ норм главы 2 Закона о муниципальной службе указывает на то, что федеральный законодатель отказался от деления должностей муниципальной службы на категории, в отличие от подобного деления должностей государственной гражданской службы. Однако в реестрах должностей, принимаемых на муниципальном уровне, должности распределены, как правило, по категориям и группам с учетом типологии органов местного самоуправления, которая дана в Федеральном законе N 131-ФЗ . При этом одинаковые по своему функционалу должности в различных муниципальных образованиях не совпадают по категориям и группам, а муниципальные служащие, по сути, занимающиеся обеспечительной деятельностью, могут замещать должности, относимые к более высокой группе и, соответственно, получать денежное вознаграждение в большем размере по сравнению с другими категориями служащих. По нашему мнению, эта ситуация отрицательно сказывается на процессе управления и приводит к нарушению прав муниципальных служащих на получение равной оплаты за равный труд, а также к необоснованным расходам местных бюджетов.
Решению указанных проблем может способствовать закрепление в федеральном законодательстве особой категории муниципальных должностей - должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, - и одновременно повышение уровня денежного содержания данной категории служащих по сравнению с лицами, осуществляющими функции по обеспечению деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, все должности, учреждаемые в органах местного самоуправления, предлагается разделить на две категории: 1) должности, замещение которых связано с коррупционными рисками и 2) должности, замещение которых не связано с коррупционными рисками.
К первой категории должностей, на наш взгляд, следует относить должностных лиц и специалистов. При этом законодательство о муниципальной службе должно регулировать процесс прохождения службы только лицами, замещающими должности первой категории.
В научной литературе и законодательстве традиционно выделяют особую категорию муниципальных служащих - должностных лиц . Основным отличительным признаком должностного лица местного самоуправления является наличие у него исполнительно-распорядительных полномочий по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Как уже было отмечено, в отличие от положений действующего Закона о муниципальной службе, мы исходим из целесообразности отнесения к муниципальным служащим тех, кто сегодня замещает муниципальные должности. Таким образом, под должностными лицами в органах местного самоуправления следует понимать, во-первых, граждан, замещающих выборные должности, во-вторых, иных лиц, наделенных организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями.
В первую категорию должностей - должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками, представляется возможным также включать специалистов. Специалисты, как правило, непосредственно не участвуют в реализации функции муниципального управления. Однако, как указывает В.А. Юсупов, "они обеспечивают работу органа управления путем осуществления специальных функций. Задачей этого вида служащих является выработка проектов решений и предложений, направленных на более эффективное решение технических, экономических, организационных, социальных и других задач" . В соответствии с разделом III Указа Президента РФ от 18 мая 2009 года N 557 к числу лиц, замещающих должности с коррупционными рисками, наряду с должностными лицами отнесены граждане, осуществляющие полномочия по предоставлению государственных услуг, по подготовке решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов .
Ко второй категории следует относить должности, учреждаемые в целях административно-хозяйственного, финансово-экономического, документационного, организационного, технического и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Официальное признание отсутствия коррупционных рисков в случае замещения той или иной должности означает, на наш взгляд, нецелесообразность установления для этой категории служащих запретов и ограничений. Следовательно, отсутствует необходимость в наличии особого публично-правового регулирования процесса прохождения службы данной категорией сотрудников органов местного самоуправления. Правовое положение данной категории служащих - обеспечивающего персонала должно быть определено в трудовом законодательстве.
Библиография
1. Абезин Д.А. Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. 24 с.
2. Абезин Д.А., Михнева С.В. Правовое регулирование деятельности и юридическое положение государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации: региональный аспект: Монография. Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО "ВАГС", 2005. 251 с.
3. Англо-русский экономический словарь ABBYY Lingvo-Online. Режим доступа: http://www.Hngvo-onHne.ru/ru/LmgvoDictionaries/Details?dictionary=LmgvoEconomics+(En-Ru).
4. Антонова Н.М. Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 26 с.
5. База данных численности работников государственных органов и органов местного самоуправления. Официальньй сайт Федеральной службы государственной статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state.
6. Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Глейкин В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. Саратов: Наука, 2008. 189 с.
7. Гусев А.В. Реформа законодательства о муниципальной службе // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН, 2007. N 7. С. 273 - 284.
8. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
9. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2008. 182 с.
10. Кожевников О.А. О реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ // Российский юридический журнал. 2010. N 1. С. 56 - 60.
11. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 13 - 24.
12. Конвенция Организации Объединенных Нации против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СЗ РФ 2006. N 26. Ст. 2780.
13. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юрист, 1997. 294 с.
14. Постановление администрации Волгограда от 30 августа 2011 г. N 2488 "О создании муниципального казенного учреждения "Материально-хозяйственная служба" // СПС "КонсультантПлюс".
15. Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996. 683 с.
16. Отделы администрации Волгограда. Официальный сайт администрации Волгограда. Режим доступа: http://www.volgadmin.ru/ru/MPAuthority/Otdel.aspx.
17. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2542.
18. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
19. Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
20. Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
21. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
22. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
23. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград: Изд-во Волгогр. ин-та экономики, социологии и права, 1998. 147 с.
References (transliterated)
1. Abezin D.A. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennoi sluzhby sub"ektov RF: Avtoref. dis. ... k.y.n. Volgograd, 2003. 24 s.
2. Abezin D.A., Mikhneva S.V. Pravovoe regulirovanie deyatel"nosti i yuridicheskoe polozhenie gosudarstvennykh i munitsipal"nykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: regional"nyi aspekt: Monografiya. Volgograd: Izd-vo GOU VPO "VAGS", 2005. 251 s.
3. Anglo-russkii ekonomicheskii slovar" ABBYY Lingvo-Online. Rezhim dostupa: http://www.lingvo-online.ru/ru/LingvoDictionaries/Details?dictionary=LingvoEconomics+(En-Ru).
4. Antonova N.M. Konstitutsionno-pravovoi status publichnykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: Avtoref. dis. ... k.y.n. M., 2012. 26 s.
5. Baza dannykh chislennosti rabotnikov gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya. Ofitsial"nyi sait Federal"noi sluzhby gosudarstvennoi statistiki.Rezhim dostupa: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state.
6. Bratanovskii S.N., Epifanov A.E., Gleikin V.A. Problemy sovershenstvovaniya munitsipal"noi sluzhby v Rossii. Saratov: Nauka, 2008. 189 s.
7. Gusev A.V. Reforma zakonodatel"stva o munitsipal"noi sluzhbe // Nauchnyi ezhegodnik Instituta filosofii i prava UrO RAN, 2007. N 7. S. 273 - 284.
8. Evropeiskaya khartiya mestnogo samoupravleniya ETS N 122 // SZ RF. 1998. N 36. St. 4466.
9. Kireeva E.Yu. Pravovoi status munitsipal"nykh sluzhashchikh v Rossiiskoi Federatsii: Monografiya. M.: Izd-vo RAGS, 2008. 182 s.
10. Kozhevnikov O.A. O reestre dolzhnostei munitsipal"noi sluzhby v sub"ekte RF. // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal. 2010. N 1. S. 56 - 60.
11. Kozbanenko V.A. Pravovoe obespechenie statusa gosudarstvennykh i munitsipal"nykh sluzhashchikh: obshchee i osobennoe // Gosudarstvo i pravo. 2003. N 1. S. 13 - 24.
12. Konventsiya Organizatsii Ob"edinennykh Natsii protiv korruptsii (prinyata v g. N"yu-Iorke 31.10.2003 Rezolyutsiei 58/4 na 51-om plenarnom zasedanii 58-oi sessii General"noi Assamblei OON) // SZ RF. 2006. N 26. St. 2780.
13. Manokhin B.M. Sluzhba i sluzhashchii v Rossiiskoi Federatsii: pravovoe regulirovanie. M.: Yurist, 1997. 294 s.
14. Postanovlenie administratsii Volgograda ot 30 avgusta 2011 g. N 2488 "O sozdanii munitsipal"nogo kazennogo uchrezhdeniya "Material"no-khozyaistvennaya sluzhba". Rezhim dostupa: Spravochno-pravovaya sistema "Konsul"tantPlyus".
15. Starilov Yu.N. Sluzhebnoe pravo. M.: BEK, 1996. 683 s.
16. Otdely administratsii Volgograda. Ofitsial"nyi sait administratsii Volgograda. Rezhim dostupa: http://www.volgadmin.ru/ru/MPAuthority/Otdel.aspx.
17. Ukaz Prezidenta RF ot 18 maya 2009 g. N 557 "Ob utverzhdenii perechnya dolzhnostei federal"noi gosudarstvennoi sluzhby, pri naznachenii na kotorye grazhdane i pri zameshchenii kotorykh federal"nye gosudarstvennye sluzhashchie obyazany predstavlyat" svedeniya o svoikh dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel"stvakh imushchestvennogo kharaktera, a takzhe svedeniya o dokhodakh, ob imushchestve i obyazatel"stvakh imushchestvennogo kharaktera svoikh suprugi (supruga) i nesovershennoletnikh detei" // SZ RF. 2009. N 21. St. 2542.
18. Federal"nyi zakon ot 2 marta 2007 g. N 25-FZ "O munitsipal"noi sluzhbe v Rossiiskoi Federatsii" // SZ RF. 2007. N 10. St. 1152.
19. Federal"nyi zakon ot 28 avgusta 1995 goda N 154-FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1995. N 35. St. 3506.
20. Federal"nyi zakon ot 31 iyulya 1995 goda N 119-FZ "Ob osnovakh gosudarstvennoi sluzhby Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1995. N 31. St. 2990.
21. Federal"nyi zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. N 131-FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v RF" // SZ RF. 2003. N 40. St. 3822.
22. Federal"nyi zakon ot 8 yanvarya 1998 g. N 8-FZ "Ob osnovakh munitsipal"noi sluzhby v Rossiiskoi Federatsii" (utratil silu) // SZ RF. 1998. N 2. St. 224.
23. Yusupov V.A. Nauchnaya organizatsiya ispolnitel"noi vlasti. Volgograd: Izd-vo Volgogr. in-ta ekonomiki, sotsiologii i prava, 1998. 147 s.
(Миронов А. Н.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2009, N 1)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Н. МИРОНОВ
Миронов А. Н., доцент кафедры административно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук.
После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в системе публичной власти произошли серьезные преобразования, в результате которых служба в государственных и муниципальных органах приобрела качественно новое содержание. В развитие положений Конституции Российской Федерации были приняты Федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в которых были заложены основы организации, принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики. Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил государственные гарантии развития местного самоуправления, к числу которых относится и институт муниципальной службы Российской Федерации. Формирование законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации прошло определенный путь развития, предопределяемый нормами федерального и развивающего его положения регионального законодательства. Однако процесс разработки и принятия регионального законодательства о муниципальной службе, протекая весьма своеобразно, тем не менее определил многообразие подходов субъектов Федерации к решению данной задачи. Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы. Возросшее за последнее десятилетие значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих. Муниципальная служба как объект изучения является составной частью комплексной науки муниципального права Российской Федерации. Если предметом правового регулирования в муниципальном праве России как отрасли права являются отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправления, то под институтом муниципальной службы стоит понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с поступлением на службу, поощрением, прохождением, отставкой соответствующих служащих. Следовательно, в любой общественной системе большое значение для обеспечения ее оптимальной жизнедеятельности имеет личный потенциал и компетентность кадров, которые непосредственно осуществляют управление. В настоящее время в рамках муниципального законодательства создана оптимальная правовая база, определяющая права и функциональные обязанности муниципальных служащих, требования, предъявляемые к ним, и в целом основные характеристики организации и функционирования муниципальной службы. На федеральном уровне муниципальная служба регулируется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» <1>. Субъекты Российской Федерации в развитие положений обозначенного Закона приводят в соответствие свои нормативные правовые акты, касающиеся муниципальной службы. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Несмотря на наличие значительного количества нормативных правовых актов, существуют некоторые проблемы в организации муниципальной службы и ее прохождении. Учитывая, что в течение ближайших десяти лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности, если не будут приняты действенные меры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, у муниципалитетов возникнут большие трудности из-за невозможности замещения этих должностей следующим поколением муниципальных служащих, не имеющих достаточного опыта работы на муниципальной службе и необходимой квалификации. К тому же в стране сохраняется тенденция увеличения числа муниципальных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности <2>. ——————————— <2> См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 59.
В целях решения данных вопросов глава 8 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» регламентирует организацию кадровой работы в муниципальном образовании в части подготовки муниципальных служащих, что, по нашему мнению, невозможно только силами муниципального образования, необходима поддержка государства. Закрепление вопросов подготовки муниципальных служащих в федеральном законе на сегодняшний день не обеспечено необходимой базой образовательных учреждений, созданием учебных стандартов, качественных образовательных программ и методического обеспечения подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в области муниципального управления <3>. Необходимо принятие на федеральном уровне нормативных актов, направленных на развитие муниципальной службы, в которых бы нашли отражение вопросы подготовки муниципальных служащих. ——————————— <3> См.: Алферов А., Знаменская К., Кодина Е., Мирзалиев М., Юркова С., Широков А. Научно-методическое обеспечение процесса профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Муниципальное право» // Муниципальная власть. 2007. N 2. С. 49 — 54.
Изменения, происходящие в законодательстве о муниципальной службе, позволяют сказать о повышении статуса муниципального служащего. В частности, в ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» особо закрепляется принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Данное положение ставит на один уровень статус государственного и муниципального служащего. Далее стоит отметить, что впервые на федеральном уровне в ст. 8 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования (ст. 9 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Получается, что в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой. Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, обозначенные в ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ. Далее стоит отметить, что в настоящее время не решены должным образом вопросы, решение которых поможет улучшить положение дел в области муниципальной службы или поднять ее на более высокий уровень: — не разработаны методики отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений служащих; — не обеспечена должная оплата труда и набор необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего; — реально не обеспечена внешняя и внутренняя социальная защита служащего. Необходимо обязательно предусмотреть юридическую защищенность: в нашем законодательстве не содержатся нормы для защиты муниципального служащего со стороны органов местного самоуправления, в чью пользу он осуществлял деятельность, в результате которой был нанесен ущерб; — отсутствуют методики оценки труда и продвижения по служебной лестнице в соответствии с общественно значимыми результатами. Данное право даже не закреплено в ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», где перечисляются основные права муниципального служащего; — необходимо обязательно дифференцировать статус муниципального служащего в зависимости от уровня образования, наличия ученой степени и ученого звания, стремления повышать образовательный уровень, а также желания передавать его другим служащим. Подводя итог вышесказанному, стоит заметить, что, несмотря на серьезные изменения законодательства о муниципальной службе, остаются нерешенными отдельные проблемы, решение которых поднимет не только престиж муниципальной службы и муниципального служащего, но также привлечет на муниципальную службу квалифицированных специалистов.
——————————————————————
Муниципальная служба - новый вид публичной службы в Российской Федерации.
1. Понятие, характерные черты, принципы муниципальной службы.
2. Цель, задачи и функции муниципальной службы.
Отечественный и зарубежный опыт организации местной публичной службы.
1. Отечественный опыт организации службы в местных органах власти в Х1У-ХХ веках.
2. Европейский опыт организации местной службы.
Российская концепция местного самоуправления и муниципальная служба.
1. Местное самоуправление как сфера деятельности муниципальной службы.
2. Муниципальная служба в контексте реформы местного самоуправления.
Правовые проблемы развития муниципальной службы в Российской Федерации.
1. Муниципальная служба как объект правового регулирования.
2. Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего.
3. Проблемы правового регулирования прохождения муниципальной службы.
Введение диссертации (часть автореферата) на тему "Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики"
Актуальность темы исследования
Процесс формирования эффективной системы управления в современной политической истории России идет практически беспрерывно, начиная с 1992 года. Крупномасштабная реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, сопровождаемая реформой государственной службы, происходила в 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 годах и продолжается в настоящее время.1 Развитие правовой, организационной, территориальной, финансово-экономической основ местного самоуправления позволило обосновать необходимость формирования муниципального права как новой отрасли российского права2, тем не менее принятые в 1995 и 2003 годах Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие нормативные акты не сняли с повестки дня вопрос о завершенности реформы местного самоуправления и его институтов, включая институт муниципальной службы. Дальнейшее развитие местного самоуправления рассматривается федеральными органами государственной власти в рамках решения комплексной задачи совершенствования государственного управления в целом.3
Опыт правового регулирования в этой сфере, накопленный за непродолжительный период существования новой российской государственности, позволяет сделать несколько выводов, имеющих существенное значение для понимания того, на какой основе формируется перспективная модель муниципальной службы:
1) конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти позволяет говорить о "кадровом суверенитете" муниципальных образований, их самостоятельности в осуществлении кадровой политики;
1 Д.М. Овсянко. Государственная служба Российской Федерации. М., Юристь, 2002, с. 7.
2 В. И. Фадеев. Муниципальное право России, M., Юрист, 1994; Н.С. Бондарь, М.А. Чернышев. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. - Ростов-на-Дону, 1996; A.A. Торшенко. Муниципальное право Российской Федерации. - Екатеринбург, 1997 и др.
3 Указ Президента Российской Федерации №910 от 16.07.2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №29, ст. 3019.
2) местное самоуправление, его органы, несмотря на организационную самостоятельность, входят в единую систему власти в государстве: на федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальном уровне функционируют органы публичной власти, обеспечивающие в соответствии с Конституцией Российской Федерации реализацию власти народа и обладающие собственной компетенцией, нормативное содержание которой может меняться с учетом развития государства, гражданского общества и стоящих перед ними задач. Местное самоуправление обладает признаками саморегулируемой организации и, являясь формой осуществления народом своей власти, реализуется посредством деятельности населения, выборных и иных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих;
3) муниципальная служба является новым видом публичной служебной деятельности, взаимодействует с государственной службой, идентична ей по набору структурных элементов, но может отличаться от государственной службы по содержательному наполнению ряда элементов. Цель муниципальной служебной деятельности состоит в обслуживании полномочий местного самоуправлении, реализации их непосредственно населением и органами местного самоуправления и является производной от объема решаемых на муниципальном уровне вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Несомненно, что существенные изменения в системе местного самоуправления, уточнение задач и функций органов местного самоуправления в обязательном порядке скажутся на правовом обеспечении института муниципальной службы.
Современный подход к реформе государственного управления и рассмотрение в таком контексте состояния управления на местном уровне указывает на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г.
58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые в российском законодательстве закреплен принцип взаимосвязи двух видов публичной службы, а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" этот принцип получил свое развитие.
Таким образом, процессы совершенствования государственного управления, местного самоуправления, реформирования государственной службы, непосредственно влияющие на совокупность норм института муниципальной службы, дают основания для утверждения о необходимости изменения его содержания и постановке вопроса о глубине и качестве возможных преобразований. Поскольку комплексных исследований в этой области проводится недостаточно, автором предпринята попытка системного комплексного анализа института муниципальной службы и обоснования на основе этого анализа концепции развития муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе.
Теоретическая основа исследования
Обобщение и анализ научной литературы по теме исследования свидетельствуют о том, что вопросы формирования муниципальной службы не получили должного и полного разрешения, несмотря на значительное внимание к ним современных авторов. В советский период развития государства служба в органах местной власти рассматривалась как служба в государственных органах, не имеющая каких-либо существенных отличий. В постсоветский период эта тема затрагивалась, в основном, в контексте рассмотрения проблем государственной службы, местного самоуправления, административных, трудовых правоотношений и т.д.
Для правильного понимания и оценки особенностей муниципальной службы важное значение имеет уяснение и раскрытие перемен, произошедших в системе местной власти за последние десятилетия. Значительный вклад в разработку вопросов организации и функционирования местных органов государственной власти внесли такие ученые, как С.А. Авакьян,
Г.В. Барабашев, А.А.Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Е.И. Козлова, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, А.И. Лукьянов, В.А. Пертцик, А.Я. Слива, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и др. Работы этих ученых позволяют выделить тенденции развития местной власти в нашей стране, определяющие во многом возникновение и развитие института муниципальной службы.
Повышенный интерес отечественных ученых к теме муниципальной службы стал заметен после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, ст. 12 которой организационно обособила местное самоуправление в системе публичной власти. Появились первые монографии, учебники и учебные пособия, содержание которых продолжило вектор развития муниципальной службы как комплексного правового института.
Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды в области государственного управления и государственной службы таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, К.С. Бельский, Ю.А. Веденеев, Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковец, В.Н. Иванов, Н.М. Казанцев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев,
A.B. Оболонский, Д.М. Овсянко, Ю.А. Розенбаум, Ю.Н. Старилов и др.
Для раскрытия темы работы особую ценность представляют исследования в области управления обществом, теории государства и права, на базе которых складываются методологическая и общетеоретическая основы формирования муниципальной службы, а также статьи и монографии по проблемам конституционного, административного, трудового, других отраслей права, составляющих нормативное обеспечение местной службы С.С. Алексеева,
B.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, В.Г. Вишнякова, К.Н. Гусова, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, A.M. Кононова, A.M. Куренного, А.Н. Козырина, Л.Е. Лаптевой, H.A. Михалевой, Ю.И. Орловского,
А.Е. Пашерстника, Л.Л. Попова, В.А. Прокошина, Б.А. Страшуна, Л.А. Сыроватской, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Толкуновой и др.
Муниципальная служба как вид служебной деятельности является предметом изучения в рамках формирующейся научной и учебной дисциплины "служебное право" в работах Б.Н. Габричидзе, В.М. Каланды, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, А.Г. Чернявского.
Последние годы отмечены ростом числа публикаций, защитой первых диссертаций, в которых рассматриваются различные аспекты проблемы формирования муниципальной службы.1
И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами теме муниципальной службы, ее позиционированию в системе местного самоуправления и относительно других отраслей и институтов современного права, специального исследования проблем теории и практики муниципальной службы осуществлено не было. Особая актуальность темы, обусловленная процессом совершенствования государственного управления в нашей стране, обусловила постановку цели и задач, структуру и логику изложения материала.
Предметом исследования является совокупность норм и принципов, регулирующих процесс формирования муниципальной службы в Российской
1 Муниципальная служба /Под ред. Д.Ф. Аяцкова, Л.А. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова. - Саратов: Издательство Поволжской Академии государственной службы, 1999; Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие. - М.:РИЦ "Муниципальная власть", 1999; В.И. Фадеев. Муниципальная служба в Российской Федерации, РАН ИНИОН, М.: 2000;
B.C. Нечипоренко. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. - М.: Логос, 2001; И.В. Бондаренко. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2001; Муниципальная служба: современное состояние и перспективы. Материалы научно-практической конференции, С.-Петербург, Изд-во ВСР Ltd., 2001; Комментарий к Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"/Рук. авт. кол., отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. - М.:ИНФРА-М, 2001; Г.А. Наквасина. Муниципальная служба в Российской
C.Ю. Фабричный. Муниципальная служба в Российской Федерации. Серия "Библиотека местного самоуправления", Выпуск 37. М., МОНФ, 2001; И.А. Кокин. Муниципальная служба и Трудовой Кодекс в России. - Обнинск, Институт муниципального управления, 2002; A.M. Володин, A.A. Немчинов. Муниципальная служба. Справочное пособие. М., Дело и сервис, 2002; С.Ю. Фабричный, А.И. Жуковский, К. Цюркер. Муниципальная служба: теория и практика Новгородской области в контексте европейского опыта, 2003; В.А. Козбаненко. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное. Государство и право, №1, 2003.
Федерации в условиях реформирования федеративных отношений и местного самоуправления.
Объектом исследования являются тенденции становления и развития системы правовых отношений, возникающих по поводу организации и функционирования муниципальной службы как нового вида служебной деятельности.
Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа современного состояния института муниципальной службы, теоретическом обосновании и разработке перспективной модели правового оформления муниципальной службы, складывающейся в процессе взаимодействия органов публичной власти федеративного государства.
Задачи исследования: выделить основные характеристики муниципальной службы, позволяющие обособить ее как новый вид служебной деятельности, уточнить понятие "муниципальная служба";
Определить цель, задачи, функции муниципальной службы как системы, обладающей собственной элементной базой и входящей на правах подсистемы в систему местного самоуправления;
Проанализировать исторический отечественный опыт и тенденции становления взаимоотношений центральной и местной власти в процессе развития муниципальной службы;
Проанализировать европейский опыт организации местной службы и определить перспективы использования элементов ее основных моделей в российской практике;
Изучить изменения основ местного самоуправления в соответствии с Концепцией разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и влияние реформы местного самоуправления на процесс формирования муниципальной службы; исследовать муниципальную службу как объект правового регулирования, осуществляемого на трех уровнях публичной власти; выявить особенности соотношения правовых норм в системе муниципальной и государственной службы;
Провести анализ опыта и возможности перспективного использования норм различных отраслей российского права, составляющих комплексный институт муниципальной службы для совершенствования норм муниципальной службы;
Выработать предложения по правовому регулированию элементной базы статуса муниципального служащего и механизм правового регулирования прохождения муниципальной службы органами публичной власти.
Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод; метод сравнительного правоведения, в том числе сравнительно-исторический и сравнительно-страноведческий методы. В настоящем исследовании использованы категории и понятия теории управления персоналом и кадрового менеджмента, что позволило наиболее точно и полно раскрыть природу муниципальной службы и определить перспективы ее развития.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации 1993 года, а также находящиеся в системной связи с ней международные и внутригосударственные нормативные правовые акты.
Особого внимания потребовало изучение статей Конституции Российской Федерации, определяющих основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство страны, систему органов государственной власти и конституционные принципы организации местного самоуправления. Рассмотрены и проанализированы развивающие положения Конституции Российской Федерации нормы Трудового и Бюджетного кодексов, федеральные законы в области местного самоуправления и муниципальной службы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №154-ФЗ от 28 августа 1995 года и №131-Ф3 от 6 октября 2003 года, "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" №8-ФЗ от 8 января 1998 г., а также федеральные законы, регламентирующие государственно-служебные отношения: "Об основах государственной службы Российской Федерации" №119-ФЗ от 31 июля 1995 г.; "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ от 27 мая 2003 г.; "О государственной гражданской службе Российской Федерации" №79-ФЗ от 27 июля 2004 года.
К числу внутригосударственных актов, связанных с проблемой формирования муниципальной службы, следует отнести Указы Президента Российской Федерации, определяющие направления развития системы государственного управления и служебной деятельности. Выделим два из них: Указ Президента Российской Федерации №1336 от 19 ноября 2002 г. "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003-2005 г.); Указ Президента Российской Федерации №910 от 16 июля 2004 г. "О мерах по совершенствованию государственного управления".
В нормативную базу включена также Европейская Хартия местного самоуправления, являющаяся основополагающим общеевропейским документом в области местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией без оговорок, и вступившая в силу для нашей страны 1 сентября 1998 года.
Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления. Важное место в работе занимает анализ законов субъектов Российской Федерации: Московской, Тверской, Воронежской, Псковской, Новгородской областей, Республики Карелия и др., а также уставов и нормативных актов муниципальных образований Московской, Псковской, Калужской, Новгородской областей и др. Кроме того, особое значение для формирования правовых основ муниципальной службы имеют соответствующие Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.1
При рассмотрении европейского опыта организации местной службы изучены законодательство ФРГ и двух федеральных земель - Баварии и Баден-Вюртемберга, а также Великобритании и Франции. Доказательной базой для выводов по параграфу, посвященному отечественному опыту организации местной службы, стал анализ содержания Положений о губернских и уездных земских учреждениях 1864, 1890 годов, Городовых положений 1870, 1892 годов и других отечественных источников в области организации местной власти.
Также в целях исследования использовались материалы международных, всероссийских, межрегиональных и региональных конференций по проблематике развития муниципальной службы.
Гипотеза исследования состоит в следующих предположениях:
1) теоретическую основу совершенствования законодательства о муниципальной службе могут составлять: а) анализ исторических тенденций развития российского государства и современного отечественного и зарубежного опыта правового регулирования вопросов местного самоуправления и местной публичной службы; б) рассмотрение муниципальной службы как комплексного правового института, формирующегося в рамках муниципального права в тесном взаимодействии с другими отраслями права; в) системный подход к анализу теории и практики муниципальной службы;
2) с учетом указанных оснований перспективы совершенствования законодательства о муниципальной службе связаны с:
1 См. например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003 года №19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №52, ч. 2, ст. 5101. а) развитием конституционных норм о местном самоуправлении и муниципального права как комплексной отрасли права; б) совершенствованием федеративных отношений и уточнением объема полномочий в области муниципальной службы органов публичной власти; в) процессом взаимодействия муниципальной и гражданской государственной службы как видов служебной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования:
Выявлена и обоснована зависимость объёма функций муниципальной службы от объёма компетенции муниципального образования и органов местного самоуправления, предложена классификация функций муниципальной службы;
Впервые использован системный подход для определения цели, задач и функций муниципальной службы на основе анализа предметов ведения и полномочий муниципальных образований и органов местного самоуправления, их места и роли в общей системе управления государством и обществом;
Обоснованы и систематизированы теоретические представления и практические достижения в области муниципальной службы, на основе чего разработана концепция развития муниципальной службы, дающая возможность прогнозирования тенденций формирования муниципальной службы, ее нормативной базы на современном этапе;
На основе анализа исторического опыта России и зарубежного опыта в области развития местной службы выявлена и обоснована тенденция объективности усиления в настоящее время взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы;
Предложена модель правового регулирования вопросов муниципальной службы на трёх уровнях публичной власти;
Предложен механизм правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы.
На защиту выносятся:
Концепция развития муниципальной службы в Российской Федерации, которую составляют следующие положения и выводы:
1) понятие муниципальной службы как особого вида публичной служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации за счет средств местного бюджета на профессиональной, невыборной основе в органах местного самоуправления, нанимаемыми муниципальными образованиями, и обеспечивающей решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий в интересах муниципальных образований, а также с учетом общегосударственных интересов и задач, реализуемых на местном уровне;
2) комплексность института муниципальной службы, формируемого в рамках муниципального права, но в тесном взаимодействии с административным правом, трудовым правом и другими отраслями российского права;
3) необходимость учета следующих принципов, на основе которых должно осуществляться последовательное формирование института муниципальной службы: а) соответствия содержания правового регулирования муниципальной службы общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам, включая Европейскую Хартию местного самоуправления; б) конституционных гарантий прав местного самоуправления, в том числе в сфере организации и осуществления муниципальной службы, организационной самостоятельности местного самоуправлении в общей системе управления; в) равного доступа и к государственной, и к муниципальной службе, вытекающего из основ конституционного статуса гражданина Российской Федерации; г) федерализма и субсидиарности, определяющих разграничение компетенции органов публичной власти разных уровней в области муниципальной службы; д) наличия общего и особенного в построении и функционировании государственной и муниципальной службы, их взаимодействия; е) обеспечения общественного контроля за деятельностью муниципальных служащих с целью соблюдения требований открытости, прозрачности, доступности и подотчетности местной публичной власти; совершенствование и развитие форм этого контроля;
4) обусловленность цели, задач, функций муниципальной службы общественным предназначением местного самоуправления, его задачами, функциями в обществе и государстве: а) цель муниципальной службы заключается в обеспечении полномочий по реализации вопросов местного значения муниципальных образований для эффективного жизнеобеспечения населения существующей территории и участии в обеспечении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; б) содержание задач (постоянных и факультативных) раскрывается через конкретизацию цели и реализацию вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, к компетенции их органов:
Постоянные задачи определяются как вопросы местного значения, решение и обеспечение решения которых позволяет обеспечить стабильную и устойчивую жизнедеятельность муниципального образования;
Факультативные задачи рассматриваются как отдельные государственные полномочия, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления в случае признания органами публичной власти целесообразности их осуществления на местном уровне; в) функции являются основными видами муниципальной служебной деятельности, направленной на достижение цели и решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, их органами, призванными обеспечить жизнедеятельность населения муниципальных образований и могут быть подразделены прежде всего на общие и специальные:
Общие функции муниципальной службы обеспечивают реализацию общих для всех муниципальных образований задач местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Специальные функции муниципальной службы обусловлены спецификой того или иного вида муниципального образования, особенностями его компетенции;
5) методика определения границ правового регулирования муниципальной служебной деятельности органами публичной власти федеративного российского государства, основанная на: а) анализе исторического отечественного опыта организации службы на местном уровне, позволяющем говорить о превалирующем воздействии центральной власти в процессе ее формирования и развития; б) рассмотрении основных систем местного самоуправления европейских стран и выделении в их составе доминирующих моделей служебной деятельности - карьерной и позиционной, с последующим сопоставлением содержания этих моделей с российской правоприменительной практикой в области муниципальной службы, позволяющем сделать выбор в пользу карьерной модели как наиболее адекватной современным условиям; в) учете изменений, происходящих в системе местного самоуправления и влекущих за собой законодательное уточнение задач и функций муниципальной службы; г) признании и обосновании положения о необходимости использования в нормативных правовых актах о муниципальной службе принципов, регламентирующих государственную гражданскую служебную деятельность; д) использовании опыта правового регулирования и практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, дающих основания для эволюционных изменений в законодательстве о муниципальной службе;
6) теоретико-экспериментальное обоснование механизма правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, состоящего из: а) норматива штатной численности органов местного самоуправления с целью проведения расчётов необходимой финансовой помощи муниципальным образованиям; б) юридического оформления основных кадровых технологий в области оценки профессиональных, деловых и личностных качеств муниципальных служащих; в) модели реализации системного подхода в анализе нормативных актов разного уровня, предполагающей комплексное изучение состояния института муниципальной службы;
7) предполагаемая система нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципальной службы, включающая в себя их перечень и их структуру, в том числе возможную структуру проекта Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", базирующаяся на разграничении компетенции органов публичной власти при регламентации содержания муниципальной службы и в рамках которой устанавливаются: а) нормы материального права, связанные с обеспечением реализации таких элементов статуса муниципального служащего как права, обязанности, ограничения по должности, гарантии, ответственность служащих, формирующиеся федеральным законодательством на основе принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям, в зависимости от их финансовой обеспеченности, необходимо предоставить право принимать нормативные правовые акты, направленные на улучшение положения муниципальных служащих; б) нормы процессуального характера, регулирующие отношения в процессе прохождения муниципальной службы (квалификационные требования по муниципальным должностям, замещение муниципальной должности, продвижение по должности, аттестация муниципальных служащих, присвоение и сохранение квалификационных разрядов, формирование резерва муниципальной службы, прекращение службы). Они формируются на трех уровнях правового регулирования: федеральном, субъекта Федерации, муниципальном, с учетом предполагаемого разграничения компетенции между ними в этой сфере.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит вклад в развитие научных представлений о системе муниципальной службы, создание модели правового регулирования муниципальной службы на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Научное значение диссертационного исследования заключается в системности рассмотрения муниципальной службы как комплексного института права и теоретическом обосновании его концептуальных основ дальнейшего формирования с учетом осуществляемого сегодня реформирования местного самоуправления.
Данная работа является совокупностью исследований в области муниципальной службы, осуществленных автором в 1998-2004 годах и изложенных им в ряде монографий и публикаций. Отдельные научные положения и выводы, содержащиеся в монографиях автора, подтверждаются и другими исследователями темы муниципальной службы.1
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем: выработку конкретной модели правового регулирования муниципальной службы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создание механизма правового регулирования элементов статуса муниципального служащего и процедур прохождения муниципальной службы. Практическое значение исследования состоит в реальной возможности применения ряда выработанных автором предложений в процессе формирования законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законодательства о муниципальной службе, подготовке и принятии решений представительными органами местного самоуправления. Разработка и исследование вопросов правового регулирования муниципальной службы представляют интерес для дальнейшего теоретического анализа, а также для практических работников государственных и муниципальных органов, занимающихся проблемами правового и организационного обеспечения муниципальной службы.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы также в учебном процессе при чтении курсов "Муниципальное право", "Административное право", специального курса "Муниципальная служба", а также в преподавании смежных учебных дисциплин и проведении курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в монографиях и научных публикациях автора, в выступлениях
1 И.Р. Гимаев. Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской федерации: Конституционно-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, Санкт- Петербург, 2004. на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных, научно-практических конференциях, при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, излагаются в процессе преподавания на юридическом факультете Новгородского государственного университета им. Я. Мудрого.
Практические рекомендации исследования, сформулированные автором, в частности, обоснование механизма правового регулирования расчета норматива штатной численности органов местного самоуправления как составной части системы расчета финансовой помощи муниципальным образованиям и юридического оформления процедур оценки деятельности муниципальных служащих, применялись при подготовке соответствующих нормативных актов органов государственной власти Новгородской области.
Научные выводы диссертанта легли в основу разработки проектов законов, регулирующих прохождение государственной и муниципальной службы Новгородской области, в т.ч. областного закона от 16 октября 1997г. №122-03 "О муниципальной службе в Новгородской области", областного закона от 10 апреля 2000г. №123-03 "Об аттестации областных государственных служащих и муниципальных служащих Новгородской области", областного закона от 16 марта 2001г. №179-03 "О порядке проведения государственного квалификационного экзамена (квалификационного экзамена) государственных и муниципальных служащих Новгородской области".
Материалы диссертационного исследования были использованы автором при подготовке заключения Новгородской областной Думы на проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Структура диссертации состоит из введения, четырех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Заключение диссертации по теме "Конституционное право; муниципальное право", Фабричный, Сергей Юрьевич
Заключение
Очевидно, что дальнейшее развитие муниципальной службы будет происходить на основе совершенствования законодательства, регламентирующего этот вид деятельности, поскольку уже сложившаяся практика позволяет рассматривать муниципальную службу как объект правового регулирования. В этой связи обращают на себя внимание две проблемы:
1) пределы правового регулирования муниципальной службы на различных уровнях публичной власти;
2) актуальное и перспективное содержание норм различных отраслей права, составляющих комплексный институт муниципальной службы.
Статья 42 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. В федеральном законе о местном самоуправлении 1995 года было предусмотрено, что правовая регламентация муниципальной службы определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом. При сохранении трех уровней правового регулирования муниципальной службы на первое место выводится федеральный закон, а не Устав муниципального образования. Содержание уже упомянутой нами ст. 42 дает основание считать, что на федеральном уровне вместо действующего закона "Об основах муниципальной службы" может быть принят закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", более конкретный, более жесткий, оставляющий минимум места для маневра в этой сфере субъектам Федерации и муниципалитетам. Действия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в этом случае сведутся к выполнению положений, прямо предписанных федеральным законом.
На наш взгляд, муниципальную службу необходимо рассматривать в двух проекциях при подготовке этого закона:
1) как институт муниципального права муниципальная служба предназначена для обеспечения реализации компетенции населения и органов местного самоуправления, наличие в структуре которой вопросов местного значения обуславливает организационную обособленность местного самоуправления;
На правах подсистемы входит в более крупное системное образование - местное самоуправление;
Цель, задачи и функции муниципальной службы производны от аналогичных компонентов местного самоуправления;
2) как вид публичной служебной деятельности муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме. Ст. 7 ФЗ "О государственной гражданской службе" содержит шесть пунктов, призванных обеспечить взаимосвязь гражданской службы и муниципальной.
Наличие двух проекций позволяет, на наш взгляд, говорить об общем и особенном в организации и функционировании муниципальной службы относительно государственной службы и объема разграничения компетенции в области муниципальной службы органов публичной власти различных уровней.
При рассмотрении норм, составляющих институт муниципальной службы, необходимо выделить две группы: нормы материального и процессуального права.
Общим для двух различных видов публичной службы будет являться наличие норм материального права, устанавливающих правовой статус служащих. Элементная база статуса государственных и муниципальных служащих состоит из одинаковых частей и включает в себя права и обязанности, ограничения по должности, гарантии, ответственность служащих. В определении от 10 апреля 1997 года №60-4 Конституционный Суд РФ допустил возможность единого правового регулирования статуса публичных служащих.1 При этом у каждого конкретного служащего объем прав, обязанностей, ограничений, гарантий, ответственности будет индивидуален в зависимости от задач и функций, решаемых в зависимости от занимаемой должности.
Особенным для муниципальной и государственной службы является наличие различных по наполнению норм процессуального характера, регулирующих отношения, возникающие при реализации положений, содержащихся в нормах материального права в процессе прохождения службы. Система прохождения службы включает в себя такие составные части, как квалификационные требования по муниципальным должностям, замещение муниципальной должности, продвижение по должности, аттестация муниципальных служащих, присвоение и сохранение квалификационных разрядов, формирование резерва муниципальной службы, прекращение службы.
При этом основания поступления на службу и прекращения служебных отношений для государственных и муниципальных служащих должны быть близкими, но не идентичными. Основные квалификационные требования к замещаемым должностям муниципальной службы могут устанавливаться федеральным законом применительно к требованиям, предъявляемым к государственной службе, а за субъектом Федерации и муниципалитетами необходимо оставить право уточнять объем требований к лицам, претендующим на работу в органах местного самоуправления в рамках четырех видов требований:
1) к уровню и виду профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы;
2) к стажу и опыту работы по специальности;
1 Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России, т.]/Под ред. Т.Г. Моршаковой. - М., ООО "Городец- издат", 2003, с.154.
3) к уровню знаний Конституции РФ, федерального законодательства, других нормативных актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;
4) к уровню профессиональных знаний и навыков.
В частности, наше предложение заключается в том, что на федеральном уровне устанавливается общая структура квалификационных требований и требований к уровню профессионального образования с учетом группы муниципальных должностей. В то же время субъект Российской Федерации регулирует квалификационные требования к виду профессионального образования с учетом группы и специализации должностей муниципальной службы, к стажу и опыту работы по специальности. Органы местного самоуправления своими нормативными актами с учетом рекомендаций органов государственной власти по управлению гражданской службой устанавливают требования к уровню знаний Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а также определяют конкретные требования к уровню профессиональных знаний и навыков по каждой муниципальной должности.
Кроме того, за субъектом Федерации необходимо закрепить составление квалификационных характеристик по основным категориям и группам муниципальных должностей, перечисленных в соответствующем Реестре. Квалификационная характеристика должности содержит перечень основных функций, выполняемых при ее замещении, позволяющий определить группу должности муниципальной службы в зависимости от содержания выполняемой работы.
Следующее направление прохождения муниципальной службы, которое может обеспечивать субъект Российской Федерации - осуществление оценки результативности труда муниципальных служащих посредством проведения аттестации и квалификационного экзамена.
Таким образом, нормы процессуального права, регламентирующие вопросы прохождения муниципальной службы, должны соответствовать принципам гражданской службы и правилу взаимосвязи гражданской и муниципальной службы (в части единства основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы). В то же время, такие виды деятельности как уточнение объема требований к лицам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы, составление квалификационных характеристик должностей, входящих в Реестр муниципальных должностей субъекта Федерации, оценка результативности труда муниципальных служащих могут регулироваться нормативными актами субъекта Федерации и сопровождаться рекомендациями в адрес органов местного самоуправления.
На этом же уровне осуществляется и выбор модели публичной службы муниципального уровня - карьерной или позиционной.1 Основанием для выбора соответствующей модели является состояние кадрового потенциала муниципальных образований. Карьерная муниципальная служба предполагает поступление граждан, главным образом, на нижнюю ступень иерархии муниципальной службы и постепенный рост внутри этой иерархии. Ее положительными чертами являются целенаправленное обучение кадров, профессионализация в ходе службы, высокий уровень профессионализма служащих. Карьерной модели свойственны такие недостатки, как пожизненное назначение служащих, карьеризм и бюрократическая иерархия. Позиционная модель позволяет гражданину попасть на любой уровень "служебной лестницы" при прохождении конкурса и соответствия квалификационным требованиям. К сильным сторонам этой модели можно отнести мобильность персонала, высокое качество обслуживания; к отрицательным - нестабильность карьеры муниципальных служащих и текучесть кадров.
В случае, если в регионе сосредоточено достаточное количество профессионально подготовленных людей, имеющих желание служить в органах местного самоуправления, а работодатель готов сделать конкурентноспособное по местным меркам предложение и располагает
1 Административное право зарубежных стран. Учебник. Под редакцией А.П. Козырина и М.А. Штатиной. - М.: Спарк, 2003, с. 98-101. объективными технологиями оценки профессиональных качеств кандидатов на предмет их соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальной должности, то предпочтительной выглядит карьерная модель. Позиционная модель прохождения муниципальной службы выглядит более перспективной в ситуации, когда на территории нет избытка профессионально подготовленных кадров или они не готовы служить в органах местного самоуправления в силу низкой конкурентноспособности последних на рынке труда.
В настоящее время субъекты Российской Федерации значительно отличаются друг от друга по. размерам территории, уровню развития производительных сил, наличию инфраструктуры, и в этой ситуации не будет выглядеть неестественным закрепление за ними права выбора модели организации муниципальной службы в рамках региона. Также считаем, что роль субъекта Российской Федерации в вопросах регулирования муниципальной службы значительна в силу объективной необходимости создания равноценных условий прохождения муниципальной службы на территории, унификации требований к муниципальным служащим и формирования единой базы кадрового потенциала государственной и муниципальной службы в регионе.
Третий уровень правового регулирования муниципальной службы муниципальный - посредством органов местного самоуправления самостоятельно регламентирует вопросы подбора персонала, поступления на службу и ее прекращения в соответствии с требованиями законодательства РФ и ее субъектов, установления дополнительных льгот, гарантий, и уточнения или детализации механизмов прохождения муниципальной службы.
Основанием для разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правовой регламентации осуществления муниципальной службы и установления ее пределов являются следующие факторы и условия:
1) Ст. ст. 12, 130-133 Конституции РФ позволяют говорить об организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и наличии вопросов местного значения, реализация которых требует наличия профессионально подготовленного для их осуществления персонала, подбираемого органами местного самоуправления.
2) Пределы правового регулирования вопросов муниципальной службы на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне зависят от принятой в стране Концепции развития федеративных отношений и местного самоуправления, Концепции административной реформы и реформы государственной службы, оказывающих влияние на содержание базовых и специальных отраслей права.1 Муниципальная служба как комплексный институт комплексной отрасли муниципального права "вбирает" в себя нормы отраслей двух первых видов и становится объектом согласования политических интересов различных уровней публичной власти с последующим юридическим оформлением.
3) Поиск оптимального сочетания соотношения "верховная власть -местная власть", при которой власть одновременно была бы и сильной, и децентрализованной, характерен для многовековой истории российского государства. При традиционной для России высокой степени централизации власти исторические, культурные, национальные особенности, а также географический (большая территория) и демографический (низкая плотность населения) факторы делали бессмысленным существование центрального управления без элементов самоуправления. Другая конструкция неизбежно приведет к отчуждению между государством и его гражданами.
Проблема актуального и перспективного содержания норм различных отраслей права в рамках муниципальной службы непосредственно влияет на
1 С.С. Алексеев в работе "Государство и право. Начальный курс" (М., 1993, с. 84) предлагает классификацию отраслей права, включающую в себя:
1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы;
2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества;
3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. содержание этого комплексного института муниципального права. Объективно основными в этом процессе являются отрасли конституционного, административного и трудового права. Положения Конституции РФ носят базовый характер для муниципальной службы и получают свое развитие в нормах других отраслей права. Возможным изменением содержания основного закона нашей страны по отношению к муниципальной службе могло бы стать конституционное оформление принципа равного доступа граждан не только к государственной, но и к муниципальной службе. Аргументированно пишет об этом В. И. Фадеев1. Сейчас этот принцип закреплен только в отношении государственной службы.
Нормы административного права регулируют правоотношения по поводу организации и деятельности аппарата исполнительной власти, а, следовательно, не могут в полном объеме распространяться на всех муниципальных служащих. За рамки общего регулирования выходит, по нашему мнению, персонал аппарата представительного органа местного самоуправления, контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования, которые могут формироваться в соответствии с его Уставом.
Трудовое право традиционно рассматривает муниципальную службу как область реализации права граждан на труд и охватывает вопросы, относящиеся как к статусу служащего (время работы и время отдыха, льготы, гарантии и т.д.), так и к прохождению службы (прием на работу, порядок прохождения, увольнение). Наиболее существенные изменения институту муниципальной службы предстоят именно в этой сфере. Рядом ученых в последнее время все активнее ставится вопрос об объективности выделения новой дисциплины - служебного права или права государственной службы, которая определяется как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, рассматривается в качестве подотрасли административного права и
В.И. Фадеев. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации - Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие, М., 1998, с. 105.
2 Конституция Российской Федерации. М., 1993, ст. 32, п. 4. охватывает в т.ч. законодательство о муниципальной службе1. Такой подход обретает нормативные очертания. Ст. 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе" определяет, что законодательство Российской Федерации и ее субъектов о труде, содержащее нормы трудового права, применяется к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной данным федеральным законом, принятие которого ознаменовало переход в сфере государственной службы от договорных отношений к служебно-правовым.
Тот факт, что государственная и муниципальная служба имеют единую публично-правовую природу, позволяет этот подход использовать при рассмотрении перспектив правового регулирования института муниципальной службы с соблюдением следующих условий, на которые следует обратить внимание:
1) мы уже упоминали ранее о наличии вопросов местного значения как условии реализации принципа организационной обособленности местного самоуправления, которые обслуживает специально обученный персонал, и о праве органов местного самоуправления на "кадровый суверенитет в отношении этого персонала, что предполагает право муниципалитетов на собственное регулирование части вопросов муниципальной службы;
2) ряд вопросов регламентации прохождения муниципальной службы следует закрепить за субъектом Федерации, который должен чувствовать ответственность за состояние кадрового потенциала муниципальных образований и иметь возможность влиять на его совершенствование.
Объем компетенции каждого из уровней публичной власти в области муниципальной службы не есть постоянно заданная величина. Он будет, несомненно, меняться в зависимости от задач, решаемых органами местного самоуправления и государственной власти. В этой работе автор показал, как он может быть распределен в ближайшее время и оформлен в рамках системы
1 Б.Н. Габричидзе, М.В. Коланда. Принцип профессионализма в государственной службе. Государство и право, 1995, №12.
Ю.Н. Старилов. Служебное право. Учебник, М., Бек, 1996, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. Служебное право. Учебник, "Дашков и К", 2003. нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления.
Материалы диссертации могут служить для последующих научных исследований в области правового регулирования муниципальной службы и использованы в преподавании спецкурсов в рамках науки муниципального права.
Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Фабричный, Сергей Юрьевич, 2005 год
1.НОРМАТИВНЫЕ АКТЫна русском языке
2. Европейская Хартия местного самоуправления (ЕТ8 №122), (принята в г. Страсбурге 15.10.1985, вступила в силу для России 01.09.1998.).
3. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
4. Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года №1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, №329, ст. 1010 (с изменениями и дополнениями в редакции от 08.12.2003).
5. Федеральный закон от 31 июля 1995 года №31-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №31, ст. 2990 (с изменениями и дополнениями в редакции от 27.05.2003)
6. Федеральный закон от 8 января 1998 года №8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, №2, ст. 224 (с изменениями и дополнениями в редакции от 25.07.2002)
7. Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №22, ст. 2063.
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №40, ст. 3822.
9. Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №31, ст. 3215.
10. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 года №2334 "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, №2, ст. 74.
11. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, №47, ст. 4664.
12. Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 года №910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004 г., №29, ст. 3019.
13. Закон Новгородской области от 30 сентября 1997 года №630-ОД "О муниципальной службе в Новгородской области" // Новгородские ведомости, №64-65, 24.10.1997 (с изменениями и дополнениями в редакции от 01.12.2003).
14. Закон Новгородской области от 10 февраля 1998 года №10-03 "О Реестре муниципальных должностей в Новгородской области" // Информационно-методический бюллетень, №1, 1998, ст. 23 (с изменениями и дополнениями в редакции от 05.11.2002).
15. Закон Новгородской области от 10 апреля 2000 года №123-03 "Об аттестации областных государственных служащих и муниципальных служащих в Новгородской области" // Новгородские ведомости, №57, 18.04.2000.
16. Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года №50-з "О муниципальной службе в Воронежской области" // Коммуна, №75, 23.04.1996 (с изменениями и дополнениями в редакции от 10.02.2003).
17. Закон города Москвы от 24 марта 2004 года №15 "О муниципальной службе в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы, №24, 2004.
18. Закон Псковской области от 5 июня 2000 года №85-оз "О присвоении и сохранении квалификационных разрядов муниципальным служащим Псковской области" // Псковская правда, №105, 07.06.2000.
19. Закон Республики Карелия от 5 декабря 1996 года №160-зрк "О муниципальной службе в Республике Карелия" // Карелия, №115, 1996 (с изменениями и дополнениями в редакции от 27.07.2004).
20. Закон Тверской области от 27 февраля 1997 года №53 "О муниципальной службе Тверской области" // Тверские ведомости, №19 (7 13 марта), 1997 (с изменениями и дополнениями в редакции от 10.02.2004).
21. Закон Тверской области от 24 апреля 1997 года №64 "О совете по вопросам государственной и муниципальной службы Тверской области" // Тверские ведомости, №37 (9-15 мая), 1997.
22. Основной закон Федеративной Республики Германия // Напечатано в ФРГ. Клаусен & Боссе, Лек, 1998.
23. Положение об общинах вольного государства Бавария. Интер-Национес. Изд. 4-е. Бонн. 1997.на иностранных языках
24. Local Government Act 1972 LGA"72.;
25. Local Government and Housing Act 1989 LGHA "89.;
26. Local Government (Assistants for Political Groups)(Remuneration) Order 1995;
27. The Local Government (Politically Restricted Posts) Regulations 1990 LGO(PR)R"90. ;
28. The Local Government (Politically Restricted Posts)(No 2) Regulations 1990 SI 1447.;
29. Decret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulinres a certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publicslocaux . 30/12/1987;
30. Decret n° 87-1102 du 30 décembre 1987 relatif a l"echelonnement indiciaire de certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publicslocaux assimiles. 30/12/1987;
31. Decret n° 88-545 du 06 mai 1988 relatif an recrutement direct dans certains emplois de la fonction publique territoriale, en application de l"article 47 de la loi n° 84-53 du 26 Janvier 1984. 06/05/1988;
32. Decret n° 88-614 du 06 mai 1988 pris pour Implication des articles 98 et 99 de la loi n° 84-53 du 26 Janvier 1984 modifiée et relatif a la perte d"emploi et an conge special de certains fonctionnaire. 06/05/1988;
33. Decret n° 94-1157 du 28 dficembre 1994 portant modifications de certaines dispositions relatives a la fonction publique territoriale 28/12/1994;
34. Decret n° 96-760 du 29 août 1996 portant modifications de certaines dispositions relatives a la fonction publique territoriale 29/08/1996;
35. Decret n° 2000-487 du 02 juin 2000 portant modification de diverses dispositions relatives a certains emplois de direction des collectivités territoriales et des établissements publicslocaux assimiles 02/06/2000;
36. Decret n° 2001-536 du 20 juin 2001 modifiant certaines dispositions relatives a la fonction publique territoriale 20/06/2001;
37. Decret 11° 2003-666 du 21 juillet 2003 modifiant les decrets n° 87-1097 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d"emplois des administrateurs territoriaux et n° 87-1098 du 30 décembre 1987. 21/07/2003.1. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
38. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля1998 года №84-0 // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, №5,1998.
39. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января1999 года №23-0 // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, №2, 1999.
40. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. - №12.1.I КНИГИ
41. Административное право зарубежных стран. Учебник. Под редакцией А.П. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. - 464 с.
42. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс: Учебник конспект. - М.: юридическая литература, 1993. - 175 с.
43. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, Теис, 1996. - 640 с.
44. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. / Ред. JI.B. Бобылева. М.: ИНФРА-М, 2000. (Сер. "Высшее образование"). -208 с.
45. Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л.: Лениздат, 1989. 495 с.
46. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн., М.: Омега Л, 2004. - 584 с.
47. Афанасьев В.Г. Системность и общество.- М., Политиздат, 1980. 368 с.
48. Базаров Т.Ю. Технология центров оценки для государственных служащих: Проблемы конкурсного отбора: Учебное пособие. М.: ИПК госслужбы, 1995.- 144 с.
49. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. ЮНИТИ -ДАНА, М.: Закон и право, 2000. - 383 с.
50. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник, М.: Изд-во БЕК, 1993. -301 с.
51. Бондаренко B.C. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. Обнинск: Институт муниципального управления, 2001. - 160 с.
52. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации, Закон и право, 2002.
53. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: 1999. - 453 с.
54. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства / Институт муниципального управления. Обнинск, 1995. - 216 с.
55. Винский Г.С. Мое время: Записки. СПб, 1914.-41 с.
56. Володин A.M., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие / Коллектив авторов. М.: Дело и сервис, 2002. - 384 с.
57. Вопросы реализации нового закона о местном самоуправлении в регионах Северо-Запада Российской Федерации. Материалы научно-практической Конференции, С.-Петербург, 2004. 283 с.
58. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. Учебник для юридических вузов. Издательский дом "Дашков и К", 2003. 620 с.
59. Герасименко Г.А. Народ и власть (1917 г.). М.: "Воскресенье", 1995. -288 с.
60. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.: "Славянский диалог", 1996. - 224 с.
61. Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В. Теория управления. Учебный курс. - М.: Вестник, 1997. - 336 с.
62. Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999.-322 с.
63. Государственная служба России: проблемы становления и развития (материалы методологического семинара). Москва, 2001. 288 с.
64. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону: "Феникс", 1998. 640 с.
65. Гражданское право. Учебник: часть II. Под ред. А.П.Сергеева, Ю.К. Толстого, М.: 3-е изд., перераб. и доп. "Проспект", 1997. 782 с.
66. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта для России, Издательство ИГЭА, 2001.-448 с.
67. Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII-XVIII вв. // Абсолютизм в России. М.: Наука, 1964. - 241 с.
68. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации, Новосибирск, "Наука", 2003. 468 с.
69. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. 352 с.
70. За эффективное местное самоуправление. Информационное издание для городов бывшей ГДР, Кельн, 1990. 136 с.
71. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в Х1Хвеке. М.: Мысль, 1981.-288 с.
72. Защита прав местного самоуправления органами Конституционного правосудия России, т.1. / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М.: ООО "Городец - издат", 2003. - 480 с.
73. Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России. Т.2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М.: ООО "Городец-издат", 2003. - 480 с.
74. Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций, Новгород, 1996.-244 с.
75. Иванов В.В., Коробова А.П. Муниципальный менеджмент. Справочное пособие. М., Инфра- М, 2002. 718 с.
76. Игнатюк H.A. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2003. 280 с.
77. Избирательное право и избирательный процесс в российской федерации. Учебник для вузов. Отв. редактор A.B. Иванченко. - М.: Норма, 1999. -856 с.
78. Имидж госслужбы. Сборник научных трудов / М.: ИДФ-СПА Консалтинг, 1996.- 186 с.
79. Исаев И.А. История государства и права России: Полный курс лекций. -2-е изд. перераб. и доп. М.: Юрист, 1994. - 448 с.
80. Источниковедение. Теория. История. Метод. Источники российской истории / Под ред. И.Н. Данилевского, В.В. Кабанова. М.: РГТУ, 1998. -702 с.
81. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально функциональный анализ. М., РАГС, 1999. -374 с.
82. Кириллов Ю.В. Кадровая политика в муниципальном образовании, Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. 96 с.
83. Книга работника кадровой службы. Учебно-справочное пособие / Под общ. ред. Е.В. Охотского, В.М. Анисимова. М.: ОАО "Изд-во "Экономика", 1998. - 494 с.
84. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристь, 1999. -320 с.
85. Козлова В.И., Кутафин O.E. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2004. 587 с.
86. Кокин И.А. Муниципальная служба и Трудовой Кодекс в России. -Обнинск, Институт муниципального управления, 2002. - 188 с.
87. Комментарии к Кодексу законов о труде Российской Федерации. / Под общ. ред. В.И. Шкатуллы. М.: ИНФРА-М, 1997. - XVI. - 664 с.
88. Комментарии к Трудовому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. доктор юридических наук, профессор Ю.П. Орловский М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", "ИНФРА-М", 2002. - 959 с. - Вып. 3 - (Библиотека журнала "Кадровая служба предприятия").
89. Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службезарубежных государств. А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, JI.A. Чиканова и др. - М.: МЦФЭР, 2005. - 576 с.
90. Комментарий к Федеральному закону "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" / Рук. авт. кол., отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. -М.: ИНФРА-М, 2001. 463 с.
91. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник / отв. ред. проф. Б.А. Страшун, М., Бек, 2000. -784 с.
92. Конституционное совещание. 29 апреля-10 ноября 1993 г. Стенограммы. Материалы. Документы, М., Юридическая литература, 1995, т.5.
93. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. - 552 с.
94. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учебное пособие. М.: Юридическая литература, 1982. - 232 с.
95. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. 280 с.
96. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. Москва, 1993. 134 с. Ш.Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (втораяполовина XIX века) М., 1998. 152 с.
97. Максимов В. А. Проблемы местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М.: МОНФ, Союз Российских городов, 1999. - 240 с.
98. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. - 296 с.
99. Материалы по истории СССР / Под ред. А.Д. Горского. Вып. 4. М.: Высшая школа, 1988. 318 с.
100. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. (перевод с англ.). Основы менеджмента: М., Дело, 1992. - 701 с.
101. Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). Штутгарт, Кельн М.: Де-юре, 1996. - 224 с.
102. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.). Серия "Библиотека муниципального служащего", Выпуск 4. М.: Московский общественно-научный фонд, 1998. -300 с.
103. Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). МОНФ, ИГП РАН, 1998. 102 с.
104. Местное самоуправление. Баварская школа управления, Федеральная академия государственного управления МВД ФРГ, 1995. 210 с.
105. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие, М., 1998. -216 с.
106. Мешков И.И. Записки Ивана Ивановича Мешкова // Русский Архив 1905. Кн. 2. Вып. 6. 242 с.
107. Мозохин С.И., Мозохин Д.С. Самоуправляемая деревня. М.: Редакционно-издательский центр "Муниципальная власть", 1999. - 322 с.
108. Муниципальная служба. / Под ред. Д.Ф. Аяцкова, JI.A. Калиниченко, А.П. Каткова, В.Ф. Терина, В.Н. Южакова. Саратов: Издательство Поволжской Академии государственной службы, 1999. - 384 с.
109. Муниципальная служба: современное состояние и перспективы. Материалы научно-практической конференции, С.-Петербург, Изд-во ВСР Ltd., 2001.- 107 с.
110. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие / Иванов В.В., Коробова А.Н. -М.: ИНФРА-М, 2002. 718 с.
111. Нечипоренко B.C. Муниципальное управление: правовые основы муниципальной службы. М., Логос, 2001. 64 с.
112. Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. Л.: Наука, 1969. -602 с.
113. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. - М., Юристъ, 2002. - 287 с.
114. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: 1994. - 907 с.
115. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления. Сборник. Санкт-Петербург - Калуга, 1998. 547 с.
116. Основы Европейской Хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений. М., 2000. - 108 с.
117. Основы современного социального управления: теория и методология. Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова, "Экономика", 2000. 271 с.
118. Памятники русского права. Вып. 2. // Под ред. C.B. Юшкова. М.: Госюриздат, 1953. 442 с.
119. Памятники русского права. Вып. 3. // Под ред. Л.В. Черепнина. М.: Госюриздат, 1955. 528 с.
120. Памятники русского права. Вып. 4. // под ред. Л.В. Черепнина. М.: Госюриздат, 1956. - 632 с.
121. Памятники русского права. Вып. 5. М.: Госюриздат, 1959. - 559 с.
122. Памятники русского права. Вып. 8. // Под ред. К.А. Софроненко. М.: Госюриздат, 1961. 667 с.
123. Поппер К. Открытое общество и его враги: пер. с англ. Москва.: Фонд "Культурная инициатива", 1992. 446 с.
124. Порядок и условия прохождения муниципальной службы. Учебно-методическое пособие. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999. - 150с.
125. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., Юриспруденция, 2000. -352 с.
126. Правовые основы государственной службы в Германии. Баварская школа управления, Федеральная академия государственного управления МВД ФРГ, 2001.-326 с.
127. Прусак М. М. Реформы в провинции. М., Вече, 1999. 194 с.
128. Прусак М.М. Экономические реформы в регионе (на примере Новгородской области). М., 1998. - 147 с.
129. Реформы Александра И. Сборник законодательных актов. М.: Юридическая литература, 1998. 464 с.
130. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 т. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. М. 1985. Т. 2.
131. Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 т. / под общ. ред. О.И. Чистякова / т. 3: Акты Земских соборов. М.: Юридическая литература, 1985.-511 с.
132. Свод Законов Российской империи. / Сост. Нюренберг A.M. М. 1910. В 4 кн. Кн. 1., Т. 2.
133. Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность: Материалы ежегодного Международногонаучного форума / Под общ. ред. В.А. Шамахова. СПб.: Изд-во СЗАГС; Изд-во "Образование-Культура", 2003. - 684 с.
134. Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1980.-1570 с.
135. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 1996. 698 с.
136. Таболин В.В., Корнев A.B. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: Формула права, 2000. - 304 с.
137. Тельберг Г.Г. Очерки политического суда и политических преступлений в Московском государстве XVII века. М.: Тип. Моск. ун-та, 1912. - 351с.
138. Теория государства и права: Учебное пособие. Выпуск 2. М.: Юрист,1994.-72 с.
139. Тихомирова JI.B., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. - 526 с.
140. Тихонравов Ю.В. Теория управления. Учебный курс. М.: Вестник, 1997. -336 с.
141. Травин В.В., Дятлов В.А. Основы кадрового менеджмента. М.: Дело,1995.-336 с.
142. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке: Формирование бюрократии. М.: Наука, 1974. 395 с.
143. Управление персоналом государственной службы: Уч.-метод. пособие. -М.: Изд-во РАГС, 1997. 536 с.
144. Управление персоналом. Учебник (общ. ред А.И. Турчинова). М.: Изд-во РАГС, 2003.-327 с.
145. Управление персоналом: Учебник для вузов / Под ред. Т.Ю. Базарова, Б.Л. Еремина. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998. - 423 с.
146. Фабричный С., Жуковский А., Цюркер К., Муниципальная служба: теория и практика Новгородской области в контексте Европейского опыта., В. Новгород, 2003. 162 с.
147. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. Серия "Библиотека местного самоуправления", Выпуск 37. М., МОНФ, 2001. -184 с.
148. Фадеев В. И. Муниципальное право России, М., Юрист, 1994. 168 с.
149. Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации, РАН ИНИОН, М.: 2000. 172 с.
150. Френкель З.Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. Вступительная статья и комментарии Говоренковой Т.М.: РИЦ "Муниципальная власть", 1999. 270 с.
151. Хрестоматия по истории СССР. / Под ред. Л.Г. Бескровного, Б.Б. Кафенгауза. М.: Просвещение, 1963. 287 с.
152. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб: Изд-во СПбГУ, 1997. - 155 с.
153. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление) М.: Редакционно-издательский центр "Муниципальная власть", 2000. - 304 с.
154. Шугрина Е.С. Муниципальное право, М.: Дело, 1999. 496 с.
155. Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х начале 80-х гг. XIX века. М.: Промстат, 1991. - 218 с.
156. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. М.: Экзамен, 2004. 314 с.
157. Юшина Е.А. Муниципальное управление: Учебник. М.: ФГНУ "Российский научный центр государственного и муниципального управления", 2003. - 220 с.1. СТАТЬИ
158. Атаманчук Г.В. В поисках истины. Государственная служба, №3, 2000.
159. Атаманчук Г.В. Общественное предназначение государственной власти. (Теоретические парадигмы и практический опыт России). В сб. Управление регионом и перспективы развития. Тверь, 1998.
160. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений. Конституционное и муниципальное право, №3, 2004.
161. Вишневский Б. Еще одни выборы провалены. Российская Федерация сегодня, №11, 2004.180. Власть, №6, 2001.
162. Габричидзе Б.Н., Коланда М.В. Принцип профессионализма в государственной службе. Государство и право, №12, 1995.
163. Глазычев В. Капитализация пространства. Эксперт, №1, 2004.
164. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: "Эпоха перемен" еще не завершена. Конституционное и муниципальное право, №3, 2004.
165. Говоренкова Т., Жуков А., Савин Д., Чуев А. "А" и "Б" сидели на трубе. Муниципальная власть, №1, 2004.
166. Гражданское общество, правовое государство и право ("Круглый стол" журналов "Государство и право" и "Вопросы философии"), №1, 2002.
167. Гришковец A.A. Проблема соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы. Государство и право, №12, 2002.
168. Гришковец A.A. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России), №1, 2004.
169. Гришковец A.A. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации, №12, 2001.
172. Какие чиновники нам нужны? Российская газета, 02.11.2002.
173. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное. Государство и право, №1, 2003.
174. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное. Конституционное и муниципальное право, №3, 2003.
175. Козина Е. Стилизация власти. Деловые люди, №145, 2003.
176. Конституционное право: восточноевропейское обозрение, №3, 2000.
177. Конституционное право: восточноевропейское обозрение, №4 , 2003.
179. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность. Государство и право, №11, 2000.
180. Лаптева Л.Е., Линкола Т. Обучение муниципальных служащих как обособленная задача. В сб.: Дополнительное образование муниципальных служащих. М., Муниципальная власть, 2000.
181. Лобанов В.В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. Москва, 1998, №1.
182. Луганцев В.М. Проблемные вопросы сферы действия современного трудового права, №5, 2004.
183. Макаров В.Л., Глазырин М.В., Королев В.Е. Полития, №2, 2004.
184. Митрохин С.С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики. В сб.: Реформа местного самоуправления в региональном измерении. М., МОНФД999.
185. Муниципальное право, №3, 2001.
186. Нардова В.А., Чернуха В.Г. Самодержавие и местное самоуправление (1855-1881 гг).
187. Осакве К. Типология современного российского права на фоне правовой карты мира. Государство и право, №4, 2001.
188. Охотский В.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации. Государство и право. №9, 2003.
192. Столярова В.А. Функции и оценка результатов труда работников аппарата управления. М., Экономика, 1995.
194. Фабричный С.Ю. Местное самоуправление и проблемы муниципальной службы. В сб.: Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект), М., МОНФ, 2001.
195. Фадеев В.И. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации - Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие, М, 1998.
197. Шайо А. Вступление в ЕС и его влияние на конституционный строй новых членов. Конституционное право: восточноевропейское обозрение, 2004/1.
198. П1айхатдинов В.Ш. Трудовой Кодекс Российской Федерации и вопросы регулирования труда государственных и муниципальных служащих. Чиновник, ст. 33, №2, 2002.
199. Шкель Т. ГОСТ службы. Российская газета, 29.07.04.
201. Гимаев И.Р. Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Санкт-Петербург, 2004.
202. Лаптева Л.Е. Местное самоуправление в пореформенной России (18641905 гг.): историко-правовое исследование. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2002.
203. Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2001.
204. Пономарева М.Ю. Организационно-правовые основы муниципальной службы Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2000.
205. Квалификационные требования по замещаемым должностям муниципальной службы в аппарате Администрации, комитетах, управлениях, отделах муниципального образования
206. Первый заместитель, заместитель Главы муниципального образования
207. Председатель комитета, начальник управления, заведующий отделом муниципального образования
208. Заведующий отделом Администрации муниципального образования, заведующий (начальник) отделом в составе комитета управления
209. Глава администрации поселка, сельсовета муниципального образования (в случае, если поселок, сельсовет не является самостоятельным муниципальным образованием)
210. Заместитель заведующего отделом муниципального образования, заместитель заведующего (начальника) отделом в составе комитета, управления муниципального образования
211. Организует реализацию отдельных функций, закрепленных за отделом по направлениям деятельности, входящим в компетенцию отдела Администрации муниципального образования, комитета, управления в целом.
212. Выполняет работы, имеющие комплексный характер, разрабатывает предложения, проекты нормативных правовых актов, планы, инструкции, методические материалы по вопросам, входящим в его компетенцию.
213. Помощник Главы муниципального образования, заместителя Главы администрации муниципального образования
214. Осуществляет сбор и анализ информации по курируемым вопросам, опираясь на результаты статистической и сравнительной обработки данных, диагностирует проблемы с последующим анализом их руководителем.
215. Готовит проекты ответов на запросы организаций и граждан.1. Специалист I категории
216. Выполняет работы по исполнению нормативных правовых актов по отдельным направлениям деятельности в пределах своих полномочий.
217. Осуществляет учет движения и хранения дел и материалов, учет и регистрацию поступающих документов, ведет финансовую и иную документацию.
218. Осуществляет контроль за своевременным направлением дел, материалов, за сроками исполнения. Ведет книги приказов, распоряжений и поручений.1. ДОЛЖНОСТНАЯ ИНСТРУКЦИЯзаместителя Главы муниципального образования1. Назначение должности
219. I. Должностные полномочия:
220. Должен уметь работать с людьми; пользоваться компьютером и другой организационной техникой, обеспечивающей высокую производительность труда и качество принимаемых решений.1. V. Ответственность:
221. VI. Квалификационные требования:
222. Российская Федерация Администрация района1. ПРОТОКОЛ №заседания конкурсной комиссии по проведению конкурса назамещениевакантной муниципальной должности муниципальной службы внаименование органа МСУ)200 года
223. Вел заседание: Присутствовали:1. Повестка дня:
224. Конкурс на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы:наименование должности)1. СЛУШАЛИ:1. , которая ознакомила членов комиссии с резуль
225. Ф.И.О. секретаря комиссии)татами приема документов.
226. На должностьподали документычеловек:наименование должности) (в алфавитном порядке перечисляются все претенденты)
227. Косенков Николай Алексеевич, 1975 года рождения, образование высшее, в 1998 году окончил Новгородский государственный университет имени Я.Мудрого по специальности "Педагогика и психология", последнее место работы, психолог;
228. Ловцова Алина Алексеевна, 1982 года рождения, образование высшее, в 2003 году окончила Новгородский государственный университет имени Я.Мудрого по специальности "Бакалавр истории", опыта работы нет;
229. Подписи председателя комиссии, секретаря и членов комиссии1. ВАРИАНТЫ ВОПРОСОВаттестуемым муниципальным служащим1. Результаты деятельности
230. Что Вы считаете самым значительным достижением в своей работе за прошедший период?
231. Какой результат Вашей деятельности за последние 3-4 года Вы считаете самым значительным?
232. Если результативность деятельности оценивается Вами как высокая, то за счет каких факторов (внешних и внутренних) удалось ее достичь?
233. Что из запланированного не получилось достичь за последний период?
234. Если результативность деятельности оценивается как невысокая то, что по Вашему мнению мешает ее повысить?
235. Какая помощь Вам нужна, чтобы повысить результативность своейдеятельности?
236. П. Правовые основы деятельности
237. Какие консультации Вы можете дать по применению статей закона в конкретной ситуации?
238. Ш. Общие характеристики деятельности
239. Какова мера самостоятельности в Вашей работе?
241. В чем проявляется Ваша самостоятельность?
242. По каким вопросам Вы в основном принимаете решения? (или готовите проекты решений)?
244. Ваша степень участия в принятии решений?
245. Каковы перспективы Вашей профессиональной деятельности?
246. Какие предложения Вы бы внесли по совершенствованию работы муниципальных органов, своего подразделения, рабочего места?
247. Учитываются в деятельности Вашего подразделения ваши предложения?
249. Какие проблемы в Вашей деятельности возникли впервые в последнее время?
250. Видите ли Вы перспективы их решения?
251. Если прекратит работать Ваш орган управления (или ликвидируют Вашу должность), то к каким последствиям это приведет?
252. Если Вы перестанете выполнять свои функции, то как это скажется на работе Вашего отдела, комитета или Администрации в целом?
253. Как это скажется на ситуации в муниципальном образовании?
254. Выполняемые Вами функции достаточны для оказания позитивного влияния на ситуации в подведомственной сфере?
255. Если Вы считаете, что необходимо расширить функционал, то какие это функции и к каким улучшениям их выполнение приведет?
256. Рассматриваете ли исполнение части своих функций как избыточные, считаете ли возможным передачи исполнения части функций другим исполнителям или государственным учреждениям или органам местного самоуправления?1.. Обучение
257. Нужны ли в Вашей профессиональной деятельности специальные научные знания?
258. Какую профессиональную литературу Вы читаете?
259. Когда Вы в последний раз повышали свою квалификацию, что Вам это дало?
260. V. Взаимодействие с другими подразделениями
261. Как и по каким вопросам Вы взаимодействуете с другими структурными подразделениями (или сотрудниками)?
262. Для решения каких проблем Вам необходимо взаимодействие? Как Вы оцениваете степень налаженности связей? Для решения каких вопросов Вы считаете эти связи недостаточными?1. VI. Личные качества
263. Назовите, как Вам представляется, свои основные профессиональные достоинства?
264. Как Вы оцениваете свою способность к профессиональному общению? Каким примером можете подтвердить, что способность развита или неразвита? Какие качества Вы больше всего цените в людях?
265. На Ваш взгляд, какой из стилей наиболее конструктивен? А свой стиль поведения как Вы оцениваете?
266. Что мешает с Вашей точки зрения установлению более конструктивного стиля работы?1. VII. Общая оценка работы
267. Соответствует ли выполняемая работа Вашим знаниям, квалификации, способностям?
268. Достаточно ли Вы зарабатываете?
269. Как Вы видите будущую карьеру в органах власти?
270. Ваша работа дает Вам перспективу личного и профессионального роста? Ходите ли Вы на работу с удовольствием? Нравится ли Вам ваша работа?1. ОТЗЫВ РУКОВОДИТЕЛЯоб аттестуемом муниципальном служащем
271. В отзыве необходимо отразить:1. Результативность работы
272. В этом разделе необходимо отметить, какие цели ставились перед аттестуемым, что планировалось добиться в отчетном периоде и зафиксировать, в чем выражаются основные результаты работы.
273. При этом для муниципальных служащих, деятельность которых непосредственно воздействует на состояние управляемой сферой, можно оценивать результаты изменения управляемой системы с применением количественных и качественных критериев.
274. Для руководителей структурных подразделений критериями оценки могут служить результаты деятельности возглавляемых подразделений, успешность постановки и достижения руководителями целей управления.
275. Результаты изменения управляемой системы;
276. Результаты деятельности управляемого коллектива;
277. Результаты личной деятельности.
278. Умение анализировать и выделять главное в своей деятельности и в работе подчиненных, умение планировать работу, оперативность в принятии решении и умение контролировать.
279. Способность к самооценке, критическому отношению к себе, перестройке своей деятельности и поведения, адаптации в новых условиях. Интеллектуальные качества.
280. Лидерские качества, умение увлекать, вести людей за собой. Авторитет личности.
281. Справедливость и честность, принципиальность Общий уровень культуры.
282. Рекомендуется в отзыве руководителя деловым и личностным качествам муниципальных служащих давать качественную оценку. Например, способность к самоорганизации очень высокая, хорошая, удовлетворительная, сниженная, не развита.1. СООБЩЕНИЕ АТТЕСТУЕМОГО
283. Программно-целевой подход в управлении отдельной социально-экономической сферы.
284. Проблемы межбюджетных отношений.
285. Критерии и методы оценки эффективности деятельности муниципальных органов.
286. Экономические методы в управлении.
287. Реформа муниципальной службы в контексте административной реформы в Российской Федерации.
288. Проблемы правового регулирования в отдельной социально-экономической сфере.
289. Анализ эффективности управления и регулирования развитием отрасли, сферы.
290. Инновационные методы в управлении.
291. Реформа местного самоуправления в контексте административной рефор мы в Российской Федерации.
292. Методы предотвращения коррупции в муниципальных органах.
293. Особенности реализации муниципальных полномочий в отдельной сфере.
294. Проблемы межотраслевой координации в муниципальных органах.
295. Основные подходы и принципы передачи полномочий по оказанию обще ственных услуг в некоммерческий сектор.
296. Методы разработки стратегии социально-экономического развития.
297. Методы и критерии оценки деловых качеств муниципальных служащих.
298. Принципы служебного поведения и механизмы их реализации в органах местного самоуправления.
299. Проблемы передачи государственных полномочий и ответственности органам местного самоуправления.
300. Примерная тематика квалификационных работ утверждается председателем квалификационной комиссии.
301. Тема и план (структура) квалификационной работы определяются муниципальным служащим самостоятельно и согласовывается с секретарем квалификационной комиссии.
302. Выполненная и оформленная в соответствие с требованиями квалификационная работа сдается в кадровую службу муниципального органа, должность в котором замещает муниципальный служащий на бумажном и электронном носителях.
303. Электронная версия квалификационной работы не позднее, чем за 2 недели до квалификационного экзамена.
Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.
Загрузка...
