Высшие органы власти и управления Российской империи в первой половине XIX века. Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века

СИСТЕМА ОРГАНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ КОНЦА XIX - НАЧАЛА ХХ в.: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ И ИСТОРИОГРАФИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Д.А. Калинина

В позднеимперский период истории России система высших органов государственного управления подвергалась серьезным модификациям, которые являлись ответом на требования времени. Изменение статуса сословных групп, внешнеполитические перипетии, общественно-политические, макроэкономические процессы порождали трансформирование системы государственного аппарата.

Наиболее устойчивым институтом российского государственного строя была императорская власть. Царь обладал неограниченными правами в области законотворчества, исполнительной и судебной практики вплоть до 1905 г.

Исполнительная власть в условиях абсолютной монархии подразделялась на верховную, которую осуществлял непосредственно император, и представительную, реализуемую министерствами и ведомствами. Среди российских правоведов Н.А. Захарова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. М. Устинова, Л. А. Тихомирова и других развернулось широкое обсуждение проблемы соотношения неограниченных правомочий монарха и существования институтов исполнительной власти. Наряду с крайними утверждениями о полноте власти императора, несмотря на наличие ограничительного законодательства и государственных учреждений, или об исключительно формальных, представительских компетенциях монарха наиболее убедительным является умозаключение о распределении властных функций и непосредственном участии главы государства в исполнительной власти при исключительных обстоятельствах. Император напрямую действовал в случае «неправильного применения закона или в случае необходимости разрешить те или другие затруднения в администрации, когда эти затруднения не могли быть устранены силою существующих законов» . В последнем случае монарх разъяснял смысл принятых законов, разрешал все изменения в ранее принятых постановлениях правительства, утвержденных им ранее. Хотя в современной государственной практике перечисленные действия главы государства не являются экстраординарными, в конце XIX - начале ХХ в. законы Российской империи подобные действия не регламентировали, а, следовательно, оставляли их на усмотрение императора. Профессор П. Е. Казанский в дополнение к выводам А. Д. Градовского отмечал, что российский монарх осуществляет верховный контроль за правильным исполнением законов, ему принадлежит «служебное верховенство» в отношении всех государственных учреждений и служащих, которые «действуют именем государя» .

В рамках исполнительной власти император имел право составлять и утверждать акты, способствующие правильному исполнению законов. В целом верховная исполнительная власть в том объеме, в каком она была у российского монарха, позволяла контролировать точность осуществления законов всеми центральными и местными учреждениями, она была всеохватной и практически неограниченной вплоть до падения самодержавия.

Важнейшей компетенцией верховной власти государя являлось законотворчество. Вплоть до 1906 г. император имел право принимать нормативные акты любой юридической силы, действующие в пределах Российской империи в отношении всех подданных. Правомочия законодательной инициативы помимо монарха были у Государственного совета, Совета министров, Комитета министров, экспертиза законопроектов находилась в руках уже названных верховных органов власти, однако окончательное решение о принятии или отклонении того или иного проекта будущей нормы права принадлежало исключительно главе государства. Российский монарх, руководствуясь любыми причинами и не имея необходимости отчитываться за свои действия, мог подписать законопроект или отправить на доработку, в позднеимперский период часто практиковалось откладывание разработанной нормы «под сукно» на неопределенный срок и, как правило, без повторного обращения к ней. Не отмечая существенных недостатков предложенной модели нормы права, т. е. признавая ее состоявшейся, император отсрочивал ее подписание, тем самым останавливая все дальнейшие разработки конкретной проблемы. Отсутствие нужды обосновывать откладывание законопроекта давало удобный способ избегать опасных или неактуальных, по мнению верховной власти, решений. Временные рамки рассмотрения и подписания законопроекта также не оговаривались законодательством, следовательно, на полном усмотрении императора находилось решение вопросов о времени разбора проекта нормы права и о причинах его принятия, отклонения или откладывания.

Изменения в правообразующей компетенции российского государя произошли в результате реформы государственного строя 1905-1906 гг., правовой основой которой стали Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 15 октября 1905 г. и Основные государственные законы от 1906 г. Из верховной власти монарха была выведена часть законодательных полномочий и передана Государственной думе и Государственному совету. Так, в Основных государственных законах от 1906 г. было прописано, что император осуществляет законодательную власть «в единении» с Государственным советом и Думой. Теперь монарх лишился права единолично принимать все нормативно-правовые акты, имеющие юридическую силу закона, он сохранил право издавать подзаконные акты в виде высочайших указов.

В связи с разделением законодательной власти на две составляющие среди дореволюционных исследователей выделились противоположные точки зрения. Ряд авторов начала ХХ в., в числе которых В. М. Грибовский, В. В. Ивановский, признавали, что император сохранил лишь часть правообразующих компетенций . Другая группа вместе с Л. А. Тихомировым, К. Н. Пасхаловым признавала сохранение за государем всей полноты законодательных правомочий, так как «закон есть выражение воли верховной власти» . Со временем возобладала первая точка зрения, которая звучала в большинстве исследований, посвященных анализу государственной власти.

Ограничения правообразующей деятельности государя коснулись только гражданской, экономической областей, сферы правосудия, общественной безопасности. Во всех остальных областях высочайший указ обладал высшей юридической силой. По мнению многих исследователей, это свидетельствовало о том, что Россия в начале ХХ в. еще только становилась на путь конституционной монархии. Например, профессор С. А. Котляревский высказался, что «установление общих норм предоставляется русской Государственной думе и Государственному совету в меньшем объеме, чем это, обычно, имеет место при конституционном строе относительно законодательных органов» . Помимо этого в Основных государственных законах отдельно прописывались исключительные прерогативы российского монарха: определение направления развития внешней политики, объявление войны и подписание мира, заключение международных договоров, верховное руководство армией и флотом, объявление местностей империи на военном и чрезвычайном положении и т. д. В законодательстве отмечалось также единоличное право российского монарха быть инициатором всех изменений, вносимых в Основные законы, а также в случаях прекращения сессии Государственной думы издавать чрезвычайные указы, имеющие юридическую силу закона. В результате правообразующие полномочия императора, хотя и были ограничены в 1905-1906 гг., все же давали широкий простор для независимых решений, определяющих направление развития страны.

Верховная судебная власть императора выражалась в том, что любое судебное решение выносилось от имени государя, который также обладал исключительным правом помилования и смягчения наказания. Только монарх мог инициировать судебное разбирательство в отношении высших государственных чиновников, в число которых входили члены Государственного совета и Государственной думы, председатель Совета министров, министры, наместники, генерал-губернаторы , что свидетельствовало о подотчетности этих должностных лиц только главе государства. Если учесть огромное влияние российского монарха на изменения состава высшей судебной инстанции - Сената - и возможность вывести любое судебное разбирательство из некассационных департаментов Сената в Особое присутствие Государственного совета, можно сделать вывод о широчайших возможностях императора по мере необходимости оказывать влияние на любое судебное решение. Несмотря на изменения в государственном устройстве, верховная судебная власть монарха сохранилась в прежнем объеме вплоть до 1917 г.

В связи с многократным усложнением социально-экономических, общественно-политических, международных политических и экономических процессов император в конце XIX - начале ХХ в. опирался на обширный аппарат государственных учреждений, разделенный на две части: органы высшего и подчиненного управления. Основным отличием между этими группами организаций являлась подотчетность Правительствующему сенату. Неподконтрольными Сенату были Совет министров, Государственный совет, Государственная дума, Собственная Его Императорского Величества канцелярия, Совет государственной обороны, Военный совет и т. д. Все они были выведены из-под контроля Сената особыми постановлениями и должны были способствовать осуществлению верховной власти монарха. За подчиненными Сенату ведомствами, в числе которых были министерства и весь аппарат местного управления, признавались меньшие властные полномочия, они реализовывали взаимодействие с главой государства опосредованно. Подобное разграничение государственных учреждений было предложено в начале ХХ в. группой правоведов во главе с А. Д. Градовским, Н. А. Захаровым, Н. М. Коркуновым и являлось приоритетным длительное время. Современные исследователи преимущественно подразделяют аппарат управления на центральный, носящий общероссийский характер, и местный, проводящий государственную политику в отдельных местностях .

К центральным учреждениям в рассматриваемый период относились Совет министров, обладающий совещательными полномочиями, Государственный совет, изначально законосовещательный орган, который в период первой российской революции был наделен функциями верхней палаты парламента, с 1906 г. Государственная дума, имеющая правообразующие компетенции, Правительствующий сенат как высшая судебная инстанция, Святейший синод, ведавший церковными делами, и министерства, исполняющие принятые законы и подзаконные акты и контролирующие их реализацию на местах. Однако непосредственное взаимодействие с местными органами власти осуществляли министерства, и в первую очередь министерство внутренних дел, доводя до губерний узаконенные пути развития государства и наблюдая за их неукоснительным соблюдением.

Все вопросы, разрешаемые императором путем подписания высочайшего повеления, проходили предварительную обработку в Канцелярии Его Императорского Величества. В рассматриваемый период Канцелярия утратила свои прежние экстраординарные компетенции, связанные с работой третьего отделения по проведению политического сыска, которые перешли в Министерство внутренних дел, а второе отделение в 1882 г. преобразовано в кодификационный отдел при Государственном совете. Основной функцией Канцелярии в конце Х!Х - начале ХХ в. являлось делопроизводство по всем бумагам, поступающим на имя российского монарха. В компетенцию личной императорской канцелярии были отнесены дела по исполнению поручений монарха, изготовлению высочайших указов, представление отчетов губернаторов и т. д. В целом, работа Канцелярии носила вспомогательных характер и не относилась к числу высших государственных учреждений, по своему статусу она приравнивалась к министерству, находящемуся на особом положении.

Государственный совет, образованный в 1810 г., до 1906 г. являлся законосовещательным органом власти, в его компетенцию входило создание новых или доработка законопроектов, их экспертиза, а также выражение собственной позиции по любому вопросу по требованию монарха. В конце XIX в. многие исследователи высказывались о бесполезности этого учреждения в связи с появлением дублирующих функций Государственного совета Комитета министров и Совета министров . Однако А. Д. Градовский, ссылаясь на теорию Л. Штейна , озвучил мысль, что в России, как и в любой крупной монархии, необходим совещательный орган, не связанный с законодательной, исполнительной и судебной властью, что повышает степень объективности выносимых суждений .

В позднеимперский период любой законопроект обязан был пройти экспертизу Государственного совета, лишь после этого он поступал на подпись императору, только монарх имел право изъять будущую норму права из рассмотрения Госсовета . Помимо текущих правовых тем здесь рассматривались проекты введения чрезвычайного или военного положения в той или иной части страны, решения о войне и мире и иные внешнеполитические резолюции, проекты распоряжений Сената и министерств, все финансовые вопросы, которые должен был утверждать император. В целом у данного ведомства был обширнейший спектр проблем, требующих авторитетного заключения, а следовательно, существование Государственного совета было оправдано.

В годы первой российской революции высочайшим манифестом были внесены изменения в государственный строй России, что стало причиной реформирования Госсовета, который наравне с Государственной думой получил законодательные полномочия . Все проекты норм права, одобренные Думой, проходили обязательное рассмотрение членами Совета. Государственный совет получил также право законодательной инициативы в любой сфере, не вошедшей в основные государственные законы. Кроме того, Совет имел право требовать разъяснений у представителей Совета министров по вопросам, связанным с рассматриваемым законопроектом, за исключением случаев, когда разглашение той или иной информации противоречит государственным интересам и по поводу незаконности действий чиновников и ведомств, входящих в систему исполнительной власти . Государственный совет мог обращаться с Наказом с целью усовершенствования процесса правообразования. В состав Совета для более квалифицированного рассмотрения ряда конкретных вопросов входили два департамента, особое присутствие об отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев и особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената, а также канцелярия, ведавшая делопроизводством. В итоге реорганизации Государственный совет представлял собой слаженную систему подразделений, выборных и назначенных членов Совета, чиновников, которые достаточно успешно выполняли функцию разбора законопроектов в той весьма ограниченной сфере, которая была предоставлена в начале ХХ в. императором. В своей деятельности Государственный совет активно взаимодействовал с главой государства, министерствами и Думой, которая выполняла обязанности нижней палаты парламента.

Государственная дума, введенная в число органов власти Манифестом в 1905 г. и впервые созванная в 1906 г., обладала полномочиями, дублирующими функции Государственного совета, с единственной разницей в том, что Дума рассматривала законопроект первой инстанцией, а Совет мог рассматривать только те проекты норм права, которые были одобрены Думой. Круг вопросов, в пределах которого избранные депутаты могли обсуждать проекты законов, был определен Учреждением о Государственной думе и не мог быть изменен депутатами, так как ст. 107 Основных государственных законов лишала законодательные органы власти права вносить изменения в Основные законы, а ст. 109 при определении круга дел, подведомственных Думе и Совету, делала отсылку к их официальным учреждениям, т. е. образующим документам. На этом основании, при попытке Государственной думы расширить свои полномочия, член Государственного совета П. Н. Дурново отмечал: «Мы, члены Государственного совета, занимающие места на правой стороне этого зала, не можем одобрить распространительных толкований Основных законов в сторону расширения компетенций и полномочий законодательных учреждений. В данном случае, по нашему убеждению, закон точно указывает путь, по которому мы должны идти. Всякое уклонение с этого пути мы считаем сознательной или бессознательной попыткой использовать кажущуюся неясность закона в целях вмешательства законодательных учреждений и не принадлежащую нам область» . Как и Государственный совет, Дума обладала правом законодательной инициативы с некоторыми ограничениями, правом интерпелляции и возможностью обращаться за разъяснениями к министрам и товарищам министров, издавать Наказ в целях улучшения процесса законотворчества.

Помимо ограничения основных полномочий Государственная дума была поставлена в прямую зависимость от императора и административных сил, что свидетельствовало об отсутствии принципа независимости законодательной власти. Российский монарх имел право распустить Думу, причем он практически не был стеснен необходимостью объяснять свои действия, подобная возможность создавала благоприятные условия для корректировки деятельности депутатов. Не сформировалось еще и понятие депутатской неприкосновенности, любой народный избранник мог быть подвергнут судебному преследованию на тех же основаниях, что и любой чиновник, у Думы спрашивали согласие только в случае лишения свободы одного из депутатов . Данная практика вызвала дискуссию среди правоведов начала ХХ в. Ряд исследователей, в числе которых были В. В. Ивановский, С. А. Котляревский и Н. И. Лазаревский, довольно резко высказывались по поводу отсутствия независимости правообразующих органов власти. Так, В. В. Ивановский отмечал, что «этот порядок предания народных представителей суду, вместо гарантии от судебного преследования, устанавливает зависимость членов законодательного учреждения от администрации, чем нарушается та самостоятельность парламента, которая составляет его жизненную силу и политический смысл» . Другая часть исследователей говорила о правомерности и даже необходимости сохранения общих оснований судебного преследования депутатов, видя в этом возможность избежать произвола представителей законодательной власти. Например, П. Е. Казанский высказал мысль о том, что «привлечение членов законодательных установлений к судебной ответственности за преступления по должности не только не противоречит “самому существу Государственной Думы”, но, наоборот, совершенно согласно с общей конструкцией русского народного представительства, как особого учреждения с определенными возложенными на него обязанностями, и с общим юридическим положением членов его» . Однако, несмотря на существенное стеснение свободы действий законодательных учреждений, новые органы власти заняли стержневое положение в государственном аппарате.

В целом, реализуя свои правообразующие полномочия, император, Государственный совет и Государственная дума формировали и видоизменяли законодательный массив, на основании которого действовали остальные центральные и местные органы власти.

Помимо Государственного совета совещательными полномочиями обладали Комитет министров, существовавший до 1906 г., и Совет министров, являющийся в начале ХХ в. прототипом современного правительства. С момента появления первых министерств в государственном аппарате был сформирован Комитет министров, целью которого в первую очередь было решение межведомственных вопросов. Разграничение полномочий между двумя действующими совещательными органами определялось следующей формулой: особо важные дела рассматривались в Государственном совете, а все остальные текущие дела - в Совете министров. В разные периоды истории компетенция Комитета министров менялась в зависимости от условий развития государства. В конце XIX в. это учреждение рассматривало все дела, которые превышали власть отдельного министра, или не могли быть разрешены в рамках действующего законодательства, либо специально были переданы императором ему на рассмотрение. С одной стороны, существование узкого по составу совещательного органа власти естественно для абсолютной монархии и традиционно для России, с другой - такое учреждение было вызвано усложнением системы государственного управления и необходимостью дополнительной опоры для монарха при разрешении текущих вопросов. Образование различных межведомственных органов, обладающих совещательной властью, объяснялось попытками главы государства устранить разобщенность управления, несогласованность правительственных мероприятий, однако все попытки заканчивались неудачей. По мнению правоведа В. М. Гессена, провал намерений императора усовершенствовать управленческую практику был связан с отсутствием «института визирата» или поста премьер-министра .

В 1861 г. было сформировано новое совещательное учреждение - Совет министров, которое состояло из глав министерств и близких к ним по компетенции ведомств, секретаря Государственного совета и иных лиц, назначенных монархом. Под формальным председательством императора проходило заслушивание докладов о всех первоначальных инициативах органов исполнительной власти во избежание дублирования разрабатываемых проблем и общей осведомленности о делах каждого из входящих в Совет учреждений. Изначально компетенция Совета министров не имела четко установленных рамок, единственным критерием отбора обсуждаемых вопросов было разрешение главы государства. Отсутствие строго оговоренных функций, неопределенное положение в системе подчиненности делали Совет министров практически бесполезным элементом института управления. Так, большинство исследователей начала ХХ в. отказывали ему даже в статусе учреждения, например, Н. М. Коркунов сделал вывод о том, что Совет - это «факультативная форма министерского доклада», В. М. Грибовский, в свою очередь, называл Совет министров «особой формой министерских докладов монарху в присутствии других министров» . Обладая исключительно совещательными полномочиями, данный государственный орган не смог повысить согласованность действий разрастающегося аппарата исполнительной власти.

19 октября 1905 г. Совет министров был реорганизован и превратился в полноценное правительство. Реформированное учреждение получило статус постоянно действующего с четко очерченным кругом полномочий и частичной самостоятельностью в их осуществлении. Ведению нового Совета министров подлежали предварительное рассмотрение всех законопроектов, поступающих от министерств и ведомств на рассмотрение Государственной думе или императору, все предложения об изменении общего министерского устройства, крупные кадровые вопросы в рамках исполнительной власти, доклады на имя императора, имеющие межведомственный характер, все проекты законов, поступающие на рассмотрение монарха между созывами Думы, и т. д. Благодаря обширным функциям Совет министров смог уже фактически объединить работу всех учреждений исполнительной власти, что повысило согласованность действий, а следовательно, и эффективность системы государственного управления. После реорганизации в Совете был введен пост председателя - им становился назначенный монархом «министр без портфеля», т. е. высший чиновник, не отвечающий ни за одно министерство или ведомство и имеющий право участвовать в делах любого из них. Глава Совета министров назначался и снимался с должности исключительно решением монарха, в этом проявлялась прямая зависимость от государя премьер-министра в частности и всего Совета в целом. Создание поста председателя Совета министров или премьер-министра завершило общую модернизацию исполнительной власти на общеевропейских началах, которые сочетались с сохранением сильной власти российского императора.

Деятельность высших институтов государственной власти была направлена на формирование общего пути развития России как одной из ведущих мировых держав, своевременно и верно отвечающих на требования времени. Император, Государственный совет и Государственная дума при содействии совещательных органов власти принимали нормативно-правовые акты, которые вносили изменения в социально-экономическое и общественно-политическое устройство государства. В свою очередь задача по организации и техническим моментам воплощения закона или высочайшего повеления в жизнь ложилась на аппарат исполнительной власти, куда входили министерства и сходные с ними по статусу и компетенциям ведомства.

Министерства, образованные в 1802 г., относились к центральным государственным учреждениям, однако они имели меньшие по сравнению с вышеперечисленными органами властные правомочия и находились под контролем Правительствующего сената. На этих основаниях министерства в конце XIX - начале ХХ в. причислялись к организациям подчиненного управления. Хотя цепь подчиненности была довольно коротка: работа всех министерств и близких им ведомств координировалась Комитетом министров, а позднее, уже более основательно, - Советом министров, последние в свою очередь были подотчетны российскому монарху, однако аппарат исполнительной власти напрямую с императором практически не взаимодействовал.

Суть министерских полномочий, а также пределы действия были установлены в общем наказе министерствам, где данные учреждения названы проводниками решений высшей власти во всех сферах управления , что изначально определило отраслевой принцип их устройства. Отраслевой принцип организации исполнительной власти признавался российскими правоведами наиболее подходящим и естественным для России, которая всегда довлела к централизации аппарата управления. Эффективность данного способа устройства министерств и ведомств А. Д. Градовский объяснял необходимостью достижения единообразия в способах осуществления какой-либо задачи, а также создания системы прямой ответственности административных учреждений . Выполнение этих задач возможно было при унифицированном применении законов в каждой отдельной сфере жизни государства, что стало осуществимым благодаря появлению единого ответственного лица, контролирующего правильное исполнение норм права. Министр в рамках вверенной ему отрасли обязан был устранять все неправильные толкования законов, разъяснять все затруднения в применении закона, пресекать злоупотребления полномочиями или преступные бездействия среди подконтрольных ему чиновников .

Главы министерств как представители верховной власти в качестве участников Комитета министров, Совета министров призваны воплощать в жизнь решения вышестоящих государственных институтов, помимо этого министры обладали контролирующими функциями в отношении нижестоящих чиновников центральных и местных органов управления, благодаря чему достигалось единообразие в процессе реализации властных решений.

Еще одной крупной прерогативой министерств являлось право законодательной инициативы. До 1884 г. любой подданный империи мог обратиться с прошением на имя монарха с проектом правовой нормы, однако с реорганизацией комиссии по прошениям возможность предложить главе государства новый законопроект была исключена и такое право сосредоточилось в ведении правительственного аппарата. Вопрос о том, кому именно принадлежит законодательная инициатива, вызвал дискуссию среди российских правоведов. Большинство исследователей на основе действующего законодательства утверждали, что право предлагать проекты норм права принадлежит исключительно монарху . Объяснялось это тем, что любое представление министра могло быть внесено на рассмотрение только с разрешения императора . А. Д. Градовский поддерживал данное мнение, полагая, что это необходимый атрибут неограниченной монархии, каковой была Российская империя. В противовес мнению большинства высказывался Н. М. Коркунов, который, ссылаясь на ст. 49 Основных законов, настаивал на том, что законодательная инициатива принадлежала еще и Сенату и Синоду, причем без необходимости получения высочайшего на то разрешения . Но, несмотря на особую точку зрения Н. М. Коркунова, подавляющая масса правоведов осталась на прежних позициях. Право законодательной инициативы распространялось на министров и глав ведомств не напрямую, а через обсуждение Совета министров, только после одобрения которого проект поступал на рассмотрение Государственной думы.

С образованием законодательных органов власти в Российской государственной системе возникла необходимость выстраивать систему подчиненности между парламентом и органами исполнительной власти по одному из двух путей: парламентскому и дуалистическому. Парламентская модель взаимодействия предполагала полную подконтрольность правительства парламенту, дуалистическая - подчиненные монарху министерства и ведомства противостоят законодательным учреждениям, в результате в противоборстве устанавливается равновесие сил. В России, по мнению правоведов, отношения Государственной думы и правительства строились на дуалистических началах. С одной стороны, главы министерств назначались и снимались с должности решением императора, Совет министров, управляя действиями всех центральных органов исполнительной власти, подчинялся монарху, а не парламенту, с другой стороны, Государственная дума контролировала деятельность министерств и ведомств с помощью запросов и интерпелляций. Складывание подобной дуалистической системы свидетельствовало о постепенном переходе Российской империи в число ограниченных монархий.

В конце XIX - начале ХХ в. в число центральных органов исполнительной власти входило десять министерств: министерство внутренних дел, народного просвещения, финансов, торговли и промышленности, путей сообщения, юстиции, иностранных дел, военное, морское, императорского двора. Также приравнивались по статусу к министерствам главное управление землеустройства и земледелия, главное управление государственного коннозаводства и государственный контроль. Во главе министерства стоял министр, который опирался на помощников или товарищей министра, которые могли исполнять функции главы министерства в особых случаях. Министр обязан был действовать в рамках действующего законодательства и в пределах возложенной на него компетенции, однако в экстраординарных обстоятельствах он имел право выйти за установленные рамки, если считал, что для защиты и поддержания интересов государства требуются незамедлительные шаги. В таком случае глава министерства должен был отчитаться Правительствующему сенату о причинах, побудивших его на подобный поступок . Основные властные полномочия министра заключаются в праве издавать подзаконные акты в виде распоряжений, направленных на уточнение законов.

Все министерства подразделялись на департаменты, во главе с директорами, главные управления, которые по статусу находились выше департаментов и обычно возглавлялись товарищами министра. Департаменты делились на отделения, отделения - на столы. Для согласования действий, распределения поручений, а также внутреннего контроля при каждом департаменте создавалось общее присутствие из начальников отделений под председательством директора. В целях рассмотрения наиболее важных дел в министерстве создавался совет министра под председательством главы министерства, куда входили товарищи министра, директора департаментов и иные лица, назначенные императором. Некоторые министерства для наиболее квалифицированного исполнения возложенных на них обязанностей имели в своем составе особенные установления: технические, ученые комитеты, коллегии и т. п. Последние имеют особое значение, так как в их состав включались чиновники из нескольких министерств для решения межведомственной задачи. Если при рассмотрении проблемы представитель другого министерства был не согласен с общей резолюцией и его поддерживал глава его ведомства, то вопрос рассматривался двумя министрами, а при отсутствии компромиссного решения он обсуждался Советом министров. В целом особенности структуры и компетенции министерств определялись конкретной отраслью, в пределах которой оно действовало.

В итоге проведенного теоретико-правового анализа структуры и компетенций институтов и учреждений, входящих в систему высшего и центрального управления, можно представить общую картину процесса воплощения в жизнь законов, высочайших повелений и иных подзаконных актов. Мы можем проследить установленный и единообразный алгоритм действий по перепоручению определенных задач по ведомствам согласно сложившейся служебной иерархии, а также осуществлению контроля среди центральных общероссийских и верховных учреждений. Сложившаяся на протяжении длительного времени разветвленная система органов управления была связана воедино подчиненностью, взаимными правами и обязанностями, которые побуждали к активному взаимодействию на всех уровнях власти в целях успешного развития государства. Историографический анализ позволил выявить пробелы в нормативно-правовой базе центральных учреждений, а также неточности, двусмысленности в законах, которые порождали несовершенство системы управления Российской империи конца XIX - начала ХХ в.

Примечания

исполнительный власть монархия государственный

• 1. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. I. СПб.: Тип. М. Стасюлевича, 1875. С. 150-151.
• 2. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора. Очерки действующего русского права. Одесса: Тип. «Техник», 1913. С. 214.
• 3. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 11 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. СПб.: Рус. кн. тов. «Деятель», 1912. С. 1.
• 4. Там же. Ст. 7. С. 1.
• 5. Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса: Тип. «Техник», 1912. 268 с.; Ивановский В. В. Учебник государственного права. Казань: Универ. тип., 1913. 365 с.
• 6. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность М.: Унив. тип, 1905. С. 215-216.; Пасхалов К. Н. Погрешности обновления 17 октября 1905 г. государственного строя и попытка их устранения. М.: Печатня А. Снегиревой, 1910. 70 с.
• 7. Котляревский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов М.: Тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1912. С. 37.
• 8. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 12-23 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 1.
• 9. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 95 // Свод законов Российской империи. Изд. нео- фиц. Т. 1. С. 36.См. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений России. М.: Высш. шк., 1983. 352 с.; Зайонч- ковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970. 444 с; и др.
• 10. Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.; М.: М. О. Вольф, 1868. 591 с.; Блунчли И. К. История общего государственного строя и политики с XVII в. до настоящего времени. СПб.: Изд-воО. И. Бакста, 1874. 597 с.
• 11. Штейн Ё. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб.: Изд-во А. С. Гие- роглифова, 1874. 612 с.
• 12. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 29.
• 13. Высочайшее повеление от 23 января 1851 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание Второе. Т. XXVI. Отд. 1. 1851 г. СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1852. 753 с.
• 14. Свод основных государственных законов. 1906 г. Ст. 106. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 8.
• 15. Учреждение Государственного совета. 1906 г. Ст. 36, 44. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 32-33.
• 16. Отчет Государственного совета. Сессия IV. С. 1349.
• 17. Учреждение Государственной думы. 1908 г. Ст. 22, 16 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 42-43.
• 18. Ивановский В. В. Учебник государственного права. С. 170.
• 19. Казанский П. Е. Власть всероссийского императора... С. 219.
• 20. Гессен В. М. Основы конституционного права. Петроград: Изд-е юрид. кн. склада «Право»: Типо-лит. тов. А. Ф. Маркс, 1918. С. 160.
• 21. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 246.; Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской Империи... С. 62.
• 22. Учреждение Совета министров. 1906 г. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 102-106.
• 23. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 152-153. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.
• 24. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 121.
• 25. Там же. С. 122.
• 26. См. Алексеев А. С. Русское государственное право. М.: Тип. о-ва распространения полезных книг, 1897. С. 201; Сокольский В. В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса: Тип. Новорос. император. ун-та, 1890. С. 70; Романович-Славатин- ский Н. Н. Система русского государственного права. T. 1. M., 1886. С. 191; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. С. 12; и др.
• 27. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 162 // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 172.
• 28. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1909. С. 122.
• 29. Учреждения министерств. 1892 г. Ст. 158. // Свод законов Российской империи. Изд. неофиц. Т. 1. С. 171.

Государственное управление в 1-й пол.XIXв.
В первой половине XIX в. в государственном управлении существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.
Став императором, Александр I опирался на своих близких молодых сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался с «друзьями юности», объединил их в «Негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оценил впоследствии Александр I.
Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Непременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Совету 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, подготовить для императора свои соображения по различным вопросам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассматривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810 г.
Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802г. Комитет министров - новый орган управления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов.
Изменены функции, состав, статус Сената, который к началу века утратил былое значение, приданное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раздробленный на обособленные департаменты, канцелярии со смешанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекомендации своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмотрели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуществах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирования.
Указ «О правах и обязанностях Сената»(8 сентября 1802) объявил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, указы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены высшие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.
Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.
На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.
Государственный совет создан для «утверждения и распространения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного органа, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверждения верховной власти».
Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал император или назначаемый им один из членов совета.
Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавлявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями.
Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассматривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.
Центральное управление.
Принципиальная основа нового устройства управления отражена в манифесте «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802 г.). Во-первых, подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I. Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государственного управления в прочное и намерению императора соответственное устройство. В-третьих, выражена надежда, что министерства помогут утвердить народное спокойствие, тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность, торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить общее благосостояние, обеспечить благоденствие народов. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения. В-пятых, при разделении государственных дел каждое министерство ведает определенной частью их, и все министерства обеспечивают естественную связь, единство управления. В-шестых, министры назначаются императором, перед ним ответственны, непосредственно управляют всеми вверенными им частями, представляют императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где должно быть обосновано расходование средств структурами министерства, указаны успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых, Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров, представлять доклады императору с соответствующими заключениями, мнением о состоянии управления каждым министром. В-восьмых, министр управляет и местными вверенными ему структурами, получает еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с ними.

Изменение местного государственного управления
Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.
Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената - контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит».
Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

Высшей властью в Российском государстве оставалась императорская, которая закреплялась законодательно: власть управления во всем пространстве Российской империи принадлежит государю; она является верховной, самодержавной и неограниченной, то есть все императорские распоряжения имеют безусловную юридическую силу. Верховная власть была наследственной, и правом наследования престола обладали только члены царствующего Дома Романовых в соответствии с определенным порядком престолонаследия. Члены императорского дома имели особые права и привилегии, и в соответствии со степенью родства с императором получали фамильные титулы, закреплявшие их иерархическое положение.

Органами высшего государственного управления страны являлись Государственный совет, Комитет министров и собственная его императорского величества канцелярия, действовавшие от имени и по повелениям российского императора. Государственный совет был учрежден законодательным актом императора Александра I от 1 января 1810 года. и являлся высшим законосовещательным учреждением империи. Его председателем являлся сам император, который утверждал одобренные членами Государственного совета законопроекты. Структурно Государственный совет состоял из общего собрания, пяти департаментов, двух комиссий (по составлению законов и принятию прошений) и государственной канцелярии. Для решения совместных по государственным интересам вопросов созывались объединенные заседания департаментов.

В первой половине XIX века Правительствующий Сенат постепенно был преобразован в высший судебный орган, состоящий из департаментов, возглавляемых обер-прокурорами. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, одновременно являвшийся министром юстиции. Высшим законосовещательным и административным органом по делам Русской Православной церкви оставался Святейший Правительствующий Синод, возглавляемый обер-прокурором.

Комитет министров как особое правительственное учреждение был создан по манифесту от 8 сентября 1802 года и состоял из председателя и директоров департаментов Государственного Совета, министров, главноуправляющих отдельными ведомствами на правах министерств и государственного секретаря. На рассмотрение Комитета министров выносились текущие дела министерств и дела, которые особо подлежали рассмотрению Комитета. Кроме того, здесь рассматривались материалы ревизий, проводимых Сенатом, а также дела, связанные с устройством железных дорог, учреждением акционерных обществ и некоторые другие. Комитет министров готовил заключения, которые передавались на утверждение императором и впоследствии направлялись для исполнения в соответствующие государственные учреждения.

Важное место в системе высших органов управления занимала собственная его величества канцелярия, состоящая в царствование императора Николая I из шести отделений. Канцелярия при необходимости оперативно связывала императора со всеми правительственными учреждениями. Первое отделение занималось вопросами государственной службы и анализом отчетов министров и губернаторов, второе отделение занималось кодификацией законов, третье отделение – обеспечением государственной безопасности, четвертое отделение заведовало женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, пятое – крестьянскими делами и шестое – управлением Кавказскими территориями.

Центральные органы управления Российской империи в первой половине XIX века

В начале XIX века произошла замена коллегиальных органов на министерства, в которых власть передавалась первому по значимости должностному лицу, ответственному перед императором. В соответствии с манифестом от 8 сентября 1802 года были учреждены восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, коммерции, юстиции, народного просвещения и на правах министерства государственное казначейство. Министерства состояли из департаментов, которые разделялись на отделения, состоявшие из так называемых столов. Министры назначались императором и входили в состав Комитета министров. Они были наделены большими правами и полномочиями в деятельности министерств, которые возглавляли. При каждом министре действовала канцелярия, совет министра и общее присутствие департаментов. Согласно утвержденному принципу единоначалия директора департаментов напрямую подчинялись министру, начальники отделения – директору департамента, столоначальники – только начальнику своего отделения. Совет министра выполнял совещательную функцию и состоял из товарища (заместителя) министра, директоров департаментов и начальника канцелярии. Ежегодно министры подавали отчеты в Государственный совет и министерство финансов.

Местные государственные органы и учреждения Российской империи первой половины XIX века

Российская империя в результате значительных территориальных приобретений на Западе и на Востоке являлась крупным централизованным государством, в административно-территориальном устройстве имевшая более 40 губерний и 10 генерал-губернаторств. Последние включали в себя столичные города Санкт-Петербург и Москву, а также территории, объединявшие несколько губерний на окраинах государства. Губернии в административном порядке делились на уезды, а уезды – на волости. Губернаторы назначались верховной властью, но находились в двойном подчинении: они были подотчетны императору и в тоже время состояли на государственной службе в МВД Российской империи, откуда получали распоряжения и приказы. Губернаторы могли быть гражданскими и военными; последним подчинялись войска внутренней стражи, дислоцировавшиеся на территории губернии. Генерал-губернаторы имели право делать личные доклады императору и получать непосредственно от него указания. Доклады и рапорты губернаторов, чьи территории входили в генерал-губернаторство, проводились в правительственные учреждения через канцелярию генерал-губернатора.

При губернаторах назначались вице-губернаторы в качестве заместителей с установленными законом полномочиями. В качестве управляющего органа были на местах учреждены губернские правления, состоявшие из общего присутствия и канцелярии. Председателем общего присутствия являлся губернатор. В общем присутствии обсуждали новые законодательные акты и распоряжения высшей власти касательно исполнения в губерниях. Канцелярия правления состояла из четырех отделений: первой обнародовало законы и выпускало газету «Губернские ведомости», второе руководило полицией, третье занималось делами юстиции, четвертое осуществляло связь с местными финансовыми и хозяйственными учреждениями. Отдельным органом была казенная палата, возглавлявшаяся вице-губернатором, которая состояла из управляющего, его помощника и отделений. Хозяйственное отделение управляло государственными крестьянами и государственным имуществом; лесное отделение – казенными лесами и лесной стражей; казначейское отделение заведовало казначействами в уездах; контрольное отделение осуществляло ревизию казначейств.

Органом управления в уезде являлся нижний земский суд во главе с капитан-исправником. В состав такого суда входили дворянские заседатели, избиравшиеся из уездного дворянства. В 1837 году этот орган стал именоваться просто земским судом, в составе которого были исправник, непременный заседатель и два сельских заседателя из государственных крестьян. При земском суде действовала канцелярия, состоявшая из исполнительного и следственного столов. Для усиления административного контроля уезды были разделены на станы, во главе которых были поставлены становые приставы, назначавшиеся губернатором. В уездных городах действовали управы благочиния во главе с городничими. Уездный суд выступал первой инстанцией для мелких уголовных и гражданских дел. Судами второй инстанции на уровне губернии являлись палаты уголовного и гражданского суда. Кроме того, действовали губернские совестные суды, в столичных городах надворные суды, а в крупных городах с развитием капиталистических отношений возникли коммерческие суды.

В 1809 году в состав Российской империи вошло великое княжество Финляндское, разделенное на восемь губерний. Верховная власть принадлежала императору. Высшими органами власти в Финляндии являлись Сенат и Сейм. Сенат состоял из двух департаментов, занимавшихся гражданским управлением и наблюдением за отправлением правосудия. Председателем Сената был генерал-губернатор, которому подчинялись губернаторы. Сейм являлся сословно-представительным органом и созывался через каждые пять лет. При участии Сейма изменялись либо отменялись законы, устанавливались новые налоги.

В 1815 году в состав Российской империи вошло царство Польское, верховная власть в котором принадлежала российскому императору. Управлял Польшей наместник из императорской семьи, при котором действовали государственный и административный советы. Законодательную власть осуществлял Сейм, собиравшийся один раз в два года для обсуждения законопроектов, касавшихся управления Польшей. Территориально царство Польское разделялось на восемь воеводств, которые в свою очередь делились на поветы (уезды), а поветы – на гмины (волости). В 1830-е годы Сейм и государственный совет при наместнике были упразднены, административный совет стал главным органом власти и управления. Воеводства были переименованы в губернии, а поветы в уезды.

На присоединенных кавказских территориях было установлено административно-территориальное деление на губернии и уезды, округа и области, для управления созданы государственные учреждения. Высшая власть была передана главнокомандующему российскими войсками на Кавказе. В 1840-е годы на Кавказе вводится наместническое правление. При наместнике учреждаются совет из военных губернаторов и назначенных императором чиновников и канцелярия.

На обширной территории Сибири учреждают два генерал-губернаторства, разделенных на губернии, которые в свою очередь разделялись на округа. Для вошедших в состав России казахских земель было установлено деление на округа, волости и аулы. Ханская власть была отменена, а местная аристократия (султаны) была привлечена для управления округами и волостями.

На территории Прибалтики действовало генерал-губернаторство, состоявшее из трех губерний, для управления которыми были созданы местные органы управления.

Таким образом, можно отметить, что в первой половине XIX века в Российской империи произошла последовательная и систематическая организация государственной службы, в результате которой сложился особый тип российского чиновника, который впоследствии активно участвовал в проведении государственно-правовых реформ.

1. По форме правления Россия в первой половине XIX в. оставалась абсолютной монархией. Во главе государственного аппарата стоял император, наделенный атрибутами абсолютного монарха. В своей деятельности по управлению государством царь опирался на разветвленный чиновничий аппарат.

В качестве высшего совещательного органа до 1801 г. действовал Совет при Высочайшем дворе, в состав которого входили приближенные царя. В период 1801-1810 гг. функционировал Непременный совет, состоявший из 12 представителей титулованной знати и выполнявший исключительно совещательные функции. В 1810 г. царским манифестом был учрежден Государственный совет - высший законосовещательный орган Российской Империи.

Председателем Государственного совета был император; в случае своего отсутствия он назначал председательствующего из членов Государственного совета. В состав Совета входили назначаемые императором высшие государственные чиновники и помещики. Общая численность этого Органа в различные годы составляла 40-80 человек.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского. Делопроизводство осуществлялось канцелярией, возглавляемой государственным секретарем. Государственный совет был ликвидирован в 1917г. Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии. Собственная Его Императорского Величества канцелярия постепенно становилась органом, возглавившим систему центральных органов государственного управления. Она состояла из шести отделений, которые, в свою очередь, подразделялись на экспедиции. Канцелярия держала царя в курсе всех вопросов государственного управления.

2. С созданием новых центральных органов управления роль сената уменьшилась. Он окончательно утверждается в качестве высшего судебного учреждения страны. Департаменты сената становятся высшими апелляционными инстанциями для судов губерний.

3. В 1802 г. началась министерской реформа. В соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств» вместо коллегий образовывались министерства: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Министерства управлялись по принципу единоначалия. Министрам вверялась исполните1ьная власть в пределах деятельности порученных им министерств. Министры должны были ежегодно представлять в сенат отчет о своей деятельности, но фактически они были ответственны перед императором.

Министры и товарищи министров(помощники) назначались императором, другие высшие чиновники - императором по представлению министра, низшие назначались министрами. Аппарат министерств подразделяв на департаменты и канцелярии.

Для решения межведомственных опросов одновременно с созданием министерств был образован Комитет министров. Председательствовал на его заседаниях император. В состав Комитета входили министры, главноуправляюшие на правах министров, председатель Государственного совета, председатели департаментов Государственной совета, государственный секретарь и другие чиновники в соответствии с назначением императора.

В 1812 г. было принято Учреждена Комитета министров. В соответствии с этим актом Комитет министров являлся центральным органом управления общей компетенции, в которую

Ходили рассмотрение вопросов управления государством, проектов законов, материалов в отношении должностных лиц, заслушивание ежегодных отчетов министров и т. д. С усилением роли канцелярии значение Комитета министров стало падать.

4. В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Палаты Суголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции. Палата гражданского суда также выполняла некоторые нотариальные функции.

С 1808 г. стали образовываться коммерческие суды, которые рассматривали вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и т. д. Среди других ведомственных судов можно отметить: военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, духовные и волостные крестьянские суды. В столицах были созданы надворные суды, рассматривавшие дела всех сословий. В 1802 г. было образовано Министерство юстиции, на которое возлагалось судебное управление.

5. В 1802 г. создано Министерство внутренних дел. Одной из его функций являлось руководство деятельностью местных административно-полицейских учреждений. С период с 1811 по 1819 г. в России существовало Министерство полиции, состоявшее из министра, двух канцелярий и трех департаментов (полиции исполнительной, хозяйственной и медицинской). В 1819 г. данное министерство было объединено с Министерством внутренних дел.

В 1801 г. была упразднена Тайная экспедиция. В 1826 г. по указу Николая I было создано Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Третье отделение имело функции политического сыска: борьба с революционерами и сектантами; высылка и размещение подозрительных людей; управление тюрьмами; наблюдение за всеми иностранцами в государстве. Исполнительным органом Третьего отделения был созданный в 1827 г. жандармский корпус.

В 1837 г. в связи с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы -станы была реорганизована система полицейских органов. Появилась полицейская должность станового пристава. Он назначался, губернатором из кандидатов, представленных местным дворянством. Становой пристав подчинялся земскому исправнику, нижнему земскому суду и уездному полицейскому управлению. В своей деятельности он опирался на сельскую выборную полицию и вотчинную полицию помещиков. Должность станового пристава была ликвидирована в 1917 г.

6. Армия строилась на организационно-правовых началах, заложенных еще Петром I. Русская армия в этот период оставалась одной из самых сильных в Европе.

Еще по теме 45. Система органов государственной власти в первой половине XIX века.:

1. 26. Органы государственной власти и управления в первой половине XIX века.
2. 26. Государственный строй России в первой половине XIX в. Из­менения в центральных и местных органах власти и управления.
3. Сенат в системе государственных учреждений Российской империи в первой половине XIX в.
4. ХАСА У ШАПСУГОВ, НАТУХАЙЦЕВ И АБАДЗЕХОВ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
5. Глава I. Избирательные права граждан германских государств в первой половине XIX века.
6. 2.2. Усиление роли федеральной власти и жилищное право США в первой половине ХХ века.
7. Глава 2. Генезис жилищного права США в период со второй половины XIX века до второй половины ХХ века.
8. § 4. Значение отечественного конституционализма второй половины XIX - начала ХХ века для современной российской государственности
9. 2.1. Становление жилищного права США во второй половине XIX века - начале ХХ века.

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право -

Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века

По форме государственного устройства Россия в первой половинœе XIX в. оставалась абсолютной монархией . В случае если у императора Александра I в начале его правления ещё были какие-то мечтания о либеральных преобразованиях, то в дальнейшем он от них избавился. Его преемник на престоле, Николай I вообще считал, что условия для каких-либо ограничений монархической власти в России ещё не созрели. Главное средство достижения политиче­ской стабильности в стране он видел в укреплении во­енного и бюрократического аппарата͵ как в центре, так и на местах.

Вместе с тем нарастание кризиса крепостничества, рост капиталистических отношений, уси­ление крестьянских выступлений - всœе это заставляло самодержавие приспо­сабливать административную систему к новым условиям.

Основные черты центрального управления:

1. В первой четверти века произошел переход от коллегиальной системы государственного управления к единоначалию. Это процесс был вызван как значительным ростом территории Российской империи, так и недостатками старой системы коллегиальных органов.

Их неповоротливость, не оперативность (всœе вопросы решались после обсуждения), неконкретная ответственность вызывали крайне важно сть создания таких органов власти, которые могли бы принимать решения единолично и нести всю полноту ответственности за выполнение возложенных на них функций и задач. Этот процесс особенно ускорился после воцарения Александра I, вступившего на престол в результате дворцового переворота.

2. Во главе государства и его весьма обширного аппарата чиновников по-прежнему стоял импера­тор , наделœенный властью неограниченного монарха. Правление Александра I (1801-1825 гᴦ.) получило название ʼʼэпохи колебанийʼʼ.

Воспитанный на либеральных идеях ʼʼпросвещённого абсолютизмаʼʼ, он, с одной стороны, поддерживал конституционные надежды у своего ближайшего окружения, а с другой - всё больше склонялся к консервативным сторонникам сохранения незыблемости самодержавия.

Сменивший Александра I на троне, Николай I (1825-1856 гᴦ.) отбросил всœе либеральные колебания. Его ʼʼохранительнуюʼʼ политику можно характеризовать как последнюю попытку сохранения феодально-крепостнического общественного и государственного строя.

3. Большое влияние в первой четверти XIX в. приобрели совещательные органы при императоре Александра I.

Вместо ʼʼСовета при высочайшем дворе ʼʼ в 1801 ᴦ. был создан ʼʼНепременный (ᴛ.ᴇ. постоянный) совет ʼʼ, состоявший из 12 сановников, в основном консервативного направления. Впоследствии он стал называться ʼʼГосударственным советом ʼʼ.

Этот орган предназначался для рассмотрения важнейших законопроектов и дел по государственному управлению.

Но главную роль в первые годы царствования Александра I стал играть ʼʼНегласный (ᴛ.ᴇ. тайный) комитет ʼʼ. В него входили молодые, либерально настроенные друзья императора (П.А. Строганов, В.П. Кочубей, Н.Н.Новосильцев и Адам Чарторыйский). Именно они убеждали императора провести реформу государственного управления.

20 (8) сентября 1802 ᴦ. был издан манифест ʼʼОб учреждении министерств ʼʼ, которыми предполагалось заменить устаревшую систему петровских коллегий. Учреждалось 8 министерств: 1) Военных сухопутных сил; 2) Морских сил; 3) Иностранных дел; 4) Юстиции; 5) Внутренних дел; 6) Финансов; 7) Коммерции; 8) Народного просвещения.

Манифестом ʼʼОб учреждении министерствʼʼ, которым было положено начало реформированию испол­нительной власти. Манифест окончательно утвердил в России отраслевой принцип организации управления. Этот принцип вообще характерен для буржуазного общества, построенного на рыночном механизме. Для Рос­сии его принятие являлось простым подражанием Западу, ибо здесь не мог действовать главный принцип буржуазной государственности – ответ­ственности министров перед парламентом. Министры, входившие в пра­вительство, назначались монархом и были ответственны перед ним. Прав­да, поначалу предполагалось, что будет введена ʼʼконтрасигнатураʼʼ, то есть скрепление министерскими подписями императорских указов, но это введение не состоялось.

Но и в таком виде учреждение министерств вместо коллегий было ша­гом вперед, ибо:

1) они действовали более оперативно;

2) усиливалась пер­сональная ответственность руководителœей и исполнителœей;

3) расширя­лось значение канцелярий и делопроизводства. Функции министерств (сначала 8-ми, с 1811 ᴦ. – 13-ти) были обширными и часто выходили за рамки их названий. Так, Министерство внутренних дел кроме организа­ции и поддержания общественного порядка управляло ещё промышленно­стью и строительством. Министерство просвещения кроме руководства образовательными учреждениями (от начальных училищ до университе­тов), управляло музеями, типографиями, библиотеками, занималось под­готовкой кадров для госаппарата͵ осуществляло цензуру.

Все они строились на базе единоначалия. В манифесте подчеркивалась и личная ответственность каждого министра за состояние дел во вверен­ном ему ведомстве.

Министры получали право законодательной инициативы. Ежегодно каждому из них полагалось представлять отчеты о своей деятельности императору и в Сенат .

Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, в случае если оно не соответствовало действу­ющему законодательству. Но, поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные рас­поряжения, рассмотрение таких распоряжений в Сенате превращалось в простую формальность, а иногда вообще не проводилось.

Основой для создания Военного и Морского министерств, а так же Министерства иностранных дел стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком вошли в состав новых органов и работали ʼʼпо старому обрядуʼʼ. Другие министерства составились из нескольких старых или вновь создаваемых учреждений. Каждое министерство получило так называемый ʼʼНаказ ʼʼ, где определялись его задачи.

Одновременно с манифестом об учреждении министерств был обнародован указ ʼʼ…О лицах, избранных в управление министерствами ʼʼ.

Политика государства в отношении церкви в первой половинœе XIX в. определялась общими задачами перехода от коллегиальной системы управления к единоначалию. Но единоначалия не духовного лица, а светского чиновника - обер-прокурора Священного Синода.

В 1817 ᴦ. было создано Министерство духовных дел и народ­ного просвещения.

Министру передавались административные функции Синода и уста­навливался контроль за его судебной деятельностью.

При этом Министер­ство фактически не функционировало и вскоре было упразднено (в 1824 ᴦ.), поскольку при решении о его создании не были приняты в расчет экономические условия существования духовенства и ряд других факторов.

В 30-х годах Синод окончательно превратился в безгласный совещательный орган при обер-прокуроре. Синод оказался отде­ленным от остальной церковной организации промежуточными светскими органами. При этом пре­обладание в структуре церковного управления государственных элементов не получило законодательного закрепления. Самодержавие и духовенство были обоюдно заинтересованы в сохранении некоторой формальной самостоятельности церкви с целью сохранения ее престижа и влияния на народные массы.

Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Реформирование органов центрального управления России в первой половине XIX века" 2017, 2018.

- Портрет XIX века

Развитие портрета в XIX веке предопределила Великая Французская революция, которая способствовала решению новых задач в этом жанре. В искусстве довлеющим становится новый стиль - классицизм, и поэтому портрет теряет пышность и слащавость работ XVIII века и становится более... .

- Кёльнский собор в XIX в.

В течение нескольких веков собор продолжал стоять в незавершённом виде. Когда в 1790 году Георг Форстер прославлял устремлённые ввысь стройные колонны хора, который уже в годы его создания рассматривали как чудо искусства, кёльнский собор стоял незаконченным каркасом,... .

- Из резолюции XIX Всесоюзной партийной конференции.

Вариант №1 Инструкция для студентов КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ СТУДЕНТОВ Оценка «5»: 53-54 балла Оценка «4»: 49-52 баллов Оценка «3»: 45-48 баллов Оценка «2»: 1-44 баллов На выполнение работы необходимо 1 час 50 мин. – 2 часа.Уважаемый студент! Вашему вниманию...