Гражданские и административные

Суть спора: 3.019 - Гл. 22 КАС РФ -> об оспаривании решений, действий (бездействия)... -> прочие (об оспаривании решений, действий (бездействия) иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями)

Дело №2а-5452/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Невский районный суд Санкт-Петербурга в составе:

председательствующего судьи И.Н. Белоноговой,

при секретаре А.Э. Волынском,

с участием административного истца Майбороды Т.Л., представителя административных ответчиков Гатчинской городской прокуратуры, Гатчинского городского прокурора – помощника прокурора Кононова А.С., представителя административного ответчика Прокуратуры Ленинградской области – помощника прокурора Кичаевой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Майбороды Т. Л. к прокуратуре Ленинградской области, прокурору Ленинградской области Маркову Б. П., Гатчинской городской прокуратуре, Гатчинскому городскому прокурору Орловскому Е. А. о признании действий, бездействия незаконными и необоснованными, обязании совершить определенные действия,

УСТАНОВИЛ:

Майборода Т.Л. изначально обратилась к прокуратуре Ленинградской области, прокурору Ленинградской области Маркову Б. П., с административном иском о признании действий, бездействия, решений, принятых при рассмотрении ее жалобы от ДД.ММ.ГГГГ незаконными и необоснованными, обязании устранить допущенные нарушения, провести проверку; к Гатчинской городской прокуратуре, Гатчинскому городскому прокурору Орловскому Е. А. с административным иском о признании действий, бездействия, решений, принятых при рассмотрении ее жалоб от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ незаконными и необоснованными, об отмене письма исх. № от ДД.ММ.ГГГГ, обязании устранить допущенные нарушения, провести проверки.

В ходе судебного разбирательства административный истец уточнила свои административные исковые требования в порядке ст. Раздел I. Общие положения > Глава 4. Лица, участвующие в деле, и другие участники судебного процесса > Статья 46. Изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска, заключение сторонами соглашения о примирении" target="_blank">46 КАС РФ , что было принято судом, просила суд признать действия Прокурора Ленинградской области Маркова Б.П., прокуратуры ЛО, выразившееся в направлении жалобы от ДД.ММ.ГГГГ на имя прокурора ЛО, письма Гатчинской городской прокуратуры, жалобы на имя Гатчинского городского прокурора от ДД.ММ.ГГГГ, от ДД.ММ.ГГГГ в Гатчинскую городскую прокуратуру без проведения проверки незаконными и необоснованными; признать бездействие Прокурора Ленинградской области Маркова Б.П., прокуратуры ЛО, выразившееся в не проведении проверки жалобы от ДД.ММ.ГГГГ незаконным и необоснованным; признать действие Гатчинской городской прокуратуры, Гатчинского городского прокурора Орловского Е.А., выразившееся в подмене предмета жалобы от ДД.ММ.ГГГГ, в проведении проверки ТСН «Дони» по незаявленным требованиям, незаконным и необоснованным; признать бездействие Гатчинской городской прокуратуры, Гатчинского городского прокурора Орловского Е.А., выразившееся в не проведении проверки в связи с непредставлением испрашиваемой информации, непредставлении для ознакомления материалов надзорного производства по жалобе от ДД.ММ.ГГГГ незаконным и необоснованным; обязать административных ответчиков рассмотреть в полном объеме, по существу заявленных вопросов, жалобы от ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ; обязать Гатчинского городского прокурора Орловского Е.А предоставить для ознакомления материалы надзорного производства по жалобе от ДД.ММ.ГГГГ; обязать административных ответчиков установить, нарушены ли ее права органами управления и руководителями ТСН «Дони».

В обоснование административного иска указывает, что с 1990 является членом ТНС «Дони» Гатчинского района. Неоднократно обращалась в ТСН «Дони» с просьбой о предоставлении информации. По факту ее непредставления обратилась с жалобой на имя Гатчинского городского прокурора Орловского Е.А., просила провести проверку ТСН «Дони» Гатчинского района с выездом на место. Однако, в письме от ДД.ММ.ГГГГ за подписью заместителя Гатчинского городского прокурора Д.С. Павлова, по мнению административного истца, произведена подмена предмета жалобы. Ознакомиться с материалами надзорного производства для подачи жалобы на указанное письмо административному истцу не удалось. В связи с изложенным, административным истцом была подана жалоба в Прокуратуру ЛО, которая перенаправлена на имя Гатчинского городского прокурора.

Определением Невского района Санкт-Петербурга от 14.08.2017 производство по административному делу № 2а-5452/2017 по административному иску Майбороды Т. Л. к прокуратуре Ленинградской области, прокурору Ленинградской области Маркову Б. П., Гатчинской городской прокуратуре, Гатчинскому городскому прокурору Орловскому Е. А. о признании действий, бездействия незаконными и необоснованными, обязании совершить определенные действия в части требований об обязании Гатчинского городского прокурора Орловского Е.А. предоставить для ознакомления материалы надзорного производства по жалобе от ДД.ММ.ГГГГ прекращено.

В судебном заседании административный истец на удовлетворении требований в уточненной редакции с учетом частичного отказа от административного иска настаивала.

Представитель административных ответчиков Гатчинской городской прокуратуры, Гатчинского городского прокурора Орловского Е.А. – помощник прокурора Кононов А.С., представитель административного ответчика Прокуратуры Ленинградской области – Кичаева О.А. в судебное заседание явились, против удовлетворения административного иска возражали, полагали, что нарушение прав административного истца отсутствует.

Административный ответчик прокурор Ленинградской области Марков Б.П. в судебное заседание своего представителя не направил, извещен надлежащим образом о дате и времени судебного разбирательства, ходатайств, объяснений не представил.

Учитывая, что явка административного ответчика в судебное заседание обязательной не признана, сведений о причинах неявки указанными лицами не представлено, суд на основании пункта 6 статьи Раздел IV. Особенности производства по отдельным категориям административных дел > Глава 22. Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих > Статья 226. Судебное разбирательство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями" target="_blank">226 Кодекса административного судопроизводства РФ /далее – КАС РФ/ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившегося административного ответчика, поскольку неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Суд, исследовав материалы дела, приходит к выводу, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

Согласно пунктам 1, 2, 3 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Порядок рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры регулируется федеральным законом от 2.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 года № 45.

Согласно пункту 1 статьи 2 указанного закона граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Майбороды Т. Л. к прокуратуре Ленинградской области, прокурору Ленинградской области Маркову Б. П., Гатчинской городской прокуратуре, Гатчинскому городскому прокурору Орловскому Е. А. о признании действий, бездействия незаконными и необоснованными, обязании совершить определенные действия – отказать.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Санкт-Петербургский городской суд через Невский районный суд Санкт-Петербурга в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья И.Н. Белоногова

Мотивированное решение суда составлено

Участие прокурора в рассмотрении судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти и организаций, должностных лиц

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Важность рассматриваемых вопросов отмечается в п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", согласно которому дела об оспаривании актов, решений, основанных на необходимости защиты интересов третьих лиц и публичных интересов, имеют большое социальное значение, в связи с чем рассматривать такие дела следует в первоочередном порядке и в возможно короткие сроки.

Законодательством не определено понятие ненормативного правового акта. Оно возникает как производное от определения нормативного правового акта , под которым понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо оттого, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Напротив, ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам. Кроме того, нормативные и ненормативные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Поскольку нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия издания нормативного акта, противоречащего требованиям закона, неизмеримо возрастают по сравнению с принятием индивидуального акта.

Один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта – обязательность исполнения властного предписания. В абз. 3 п. 48 постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" дается разъяснение, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением или отменой.

АПК, не давая определения ненормативного правового акта, указывает на два основных признака таких актов. Во-первых, они не должны носить нормативного характера. Ненормативный акт не содержит общеобязательных правил поведения, он имеет конкретные предписания и обращен к конкретному лицу. Во-вторых, акты государственных и иных органов, оспаривание которых подведомственно арбитражному суду, должны нарушать или хотя бы затрагивать субъективные права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности лица, обращающегося с заявлением в арбитражный суд. Кроме того, решение указанных органов должно содержать предписание, влекущее юридические последствия.

Таким образом, ненормативный правовой акт можно определить как решение органа государственной власти, органа местного самоуправления, государственного или муниципального служащего, устанавливающее права и обязанности в отношении конкретного лица (лиц), рассчитанное на строго ограниченное применение (например, постановление о привлечении к административной ответственности, принятое в отношении конкретного лица, перестанет быть обязательным после исполнения) или кратко – односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения.

Общими для всех ненормативных правовых актов являются требования законности, обоснованности, мотивированности, целесообразности. Кроме того, по своему содержанию акт должен быть логичным, ясным, кратким, грамотно изложенным.

В широком смысле субъектами, чьи ненормативные правовые акты, решения, действия (бездействие) могут быть оспорены, являются: государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица.

К государственным органам, разделенным на органы представительной и исполнительной власти, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, федеральными и региональными законодательными актами для осуществления функций, предусмотренных этими документами.

К органам местного самоуправления относятся любые органы, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и законодательными актами муниципальных образованиях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

В судебном порядке могут быть обжалованы действия всех лиц, которые постоянно или временно занимают в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно- хозяйственных обязанностей, либо исполняют такие обязанности по специальному полномочию. К должностным лицам относятся лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях России (ст. 2.4 КоАП).

Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц регламентируются положениями гл. 24 АПК. В соответствии с ч. 1 ст. 197 АПК такие дела рассматриваются судом по общим правилам искового производства, предусмотренным арбитражным процессуальным законодательством.

К числу наиболее распространенных дел по спорам в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающим из публичных правоотношений, относятся дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов. При обращении прокурора в суд с таким заявлением ему следует учитывать, что способом защиты прав физических и юридических лиц является не только само признание недействительным и не подлежащим применению ненормативного правового акта органа местного самоуправления (поскольку это означает возврат субъектов права в положение, существовавшее до издания данного акта), но и возмещение убытков, причиненных изданием акта. В п. 6 постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 содержится разъяснение, что основанием для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления, является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Поводами для обращения прокуроров в суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, как правило, являются результаты общенадзорных проверок исполнения законов указанными субъектами. Правильно организованная и квалифицированно проведенная прокурорская проверка позволяет выявлять нарушения прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, связанные с изданием незаконных ненормативных правовых актов, принятием неправомерных решений и совершением действий государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами, а тесное взаимодействие прокуроров, осуществляющих такие проверки, и прокуроров, участвующих в рассмотрении дел арбитражными судами, способствует своевременному и наиболее продуманному принятию мер прокурорского реагирования путем обращения в арбитражный суд с заявлением .

В числе основных нарушении можно назвать: а) превышение государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами полномочий; б) навязывание хозяйствующим субъектам платных услуг при прохождении сопутствующих процедур и проведении экспертиз; в) монопольное ценообразование на услуги подведомственных и "околоведомственных" организаций; г) нарушение установленных сроков выдачи разрешительных документов; д) оказание преференций аффилированным организациям; е) дублирование контрольно-разрешительных функций; ж) делегирование отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти подведомственным организациям и иным хозяйствующим субъектам; з) привлечение коммерческих структур к выполнению работ, относящихся к функциям федеральных органов исполнительной власти; и) несоблюдение законодательства о конкуренции.

В развитие рассмотренных выше положений ст. 52 АПК ч. 2 ст. 198 Кодекса предоставляет прокурору право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если есть основания полагать, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Следует принимать во внимание п. 3 постановления от 23.03.2012 № 15, согласно которому если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта. В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд. Это же правило применяется и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия.

Согласно ч. 4 ст. 4 АПК обращение в арбитражный суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется в форме заявления. Исходя из этого, прокурор, инициирующий обращение в арбитражный суд по указанным делам, именуется заявителем (ч. 1 ст. 45, ст. 199, 200 АПК). С точки зрения действующего процессуального законодательства к сторонам спора, возникающего из административных правоотношений, следует применять понятия "заявитель" и "ответчик". Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности заявителя (ч. 3 ст. 52 АПК).

По делам, перечисленным в ч. 1 ст. 52, ч. 1 ст. 197 АПК, прокурор может вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле (ч. 5 ст. 52 АПК).

На стадии рассмотрения его судом первой инстанции, деятельность прокурора в основном направлена на подтверждение обоснованности и законности своего заявления, а также на установление действительных обстоятельств дела. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК). Установленный названной нормой срок начинает течь со следующего дня после дня, когда лицо узнало о нарушении своих прав или свобод. Этот момент может быть определен датой получения письменного документа, которым нарушаются права и законные интересы, устного отказа в приеме документов, письменного отказа вышестоящего органа в удовлетворении жалобы и т.д. Восстановление пропущенного срока осуществляется в соответствии со ст. 117 АПК.

АПК предъявляет определенные требования к заявлению в арбитражный суд о признании ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) – незаконным. В случае несоблюдения требований, предусмотренных ст. 199, судья согласно ст. 128 оставляет заявление без движения, а в случае неустранения недостатков в установленный срок возвращает заявление в соответствии со ст. 129.

Согласно ч. 3 ст. 199 АПК при подаче заявления прокурором может быть подано ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта, решения. Под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения понимается запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением, уже исполнены либо их исполнение началось (внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т.п.), прокурору необходимо инициировать в суде выяснение вопроса, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна.

В информационном письме от 13.08.2004 № 83 Президиум ВАС РФ разъяснил необходимость применения к рассматриваемым правоотношениям соответствующих положений гл. 8 АПК, в том числе об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска. Ходатайство о приостановлении действия оспариваемого акта не может быть удовлетворено, если прокурор не представил доказательств, свидетельствующих о том, что непринятие названной меры может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами России, а также может причинить значительный ущерб заявителю. Понятием "ущерб" охватывается как ущерб, определяемый по правилам ст. 15 ГК, так и неблагоприятные последствия, связанные с ущемлением чести, достоинства и деловой репутации.

В арбитражном суде прокурором могут быть оспорены как единоличные, так и коллегиальные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту. Дела данной категории рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Иные сроки, несмотря на отсылку к ч. 1 ст. 200 АПК, в настоящее время федеральными законами не установлены . Указанный срок может быть продлен на основании мотивированного заявления судьи, рассматривающего дело, председателем арбитражного суда до шести месяцев в связи с особой сложностью дела, со значительным числом участников арбитражного процесса.

Прокурору следует учитывать, что неявка представителя органа или должностного лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал явку обязательной (ч. 2 ст. 200 АПК) (Определение КС РФ от 24.01.2006 №8-0).

Правовая позиция прокурора выстраивается, исходя из того что обязанности по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц возлагаются на орган или лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (см. постановление Пленума ВАС РФ от 26.07.2005 № 29 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с определением таможенной стоимости товаров").

Заявление должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1 ст. 199, п. 1, 2 и 10 ч. 3 ст. 125 АПК, в том числе включать указание на: 1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие); 2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий; 3) права и законные интересы, которые, по мнению прокурора, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием); 4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению прокурора, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие); 5) требование о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК, в том числе текст оспариваемого акта (решения), уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют, а также документы-доказательства, подтверждающие обстоятельства, на которых основываются требования прокурора. Прилагаемые документы-доказательства должны максимально обосновать то обстоятельство, что оспариваемый акт, решение, действие или бездействие нарушают охраняемые законом интересы, незаконно возлагают какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, и доказать те обстоятельства, на которые прокурор ссылается в обоснование своей позиции по делу.

По делам рассматриваемой категории в случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.

При рассмотрении дела прокурор, участвующий в процессе, пользуясь предоставленными ему правами, должен в судебном заседании; а) осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие); б) установить, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Основная ошибка , допускаемая прокурорами при рассмотрении в судах таких дел, – ограничение доказывания лишь первым вопросом и игнорирование второго.

Установив обоснованность доводов заявления, суд признает ненормативный правовой акт недействительным, решение или действие (бездействие) незаконным и обязывает удовлетворить требование заявителя, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права. Если в судебном заседании будет установлено, что оспариваемый ненормативный правовой акт отменен или утратил силу в связи с истечением срока его действия, то заявление о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя, может быть рассмотрено по существу. Однако если оспариваемый ненормативный правовой акт (отмененный или утративший силу в связи с истечением срока его действия) не нарушал законные права и интересы заявителя, суд прекращает производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК.

При вынесении решения об удовлетворении заявления прокурора суд решает вопрос о необходимости его немедленного исполнения или устанавливает иные сроки. Необходимо учесть, что до вступления в силу решения суда в соответствии с ч. 7, 8 ст. 201 АПК государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица не связаны необходимостью отмены принятого ими акта, в связи с чем целесообразно применять обеспечительные меры, предусмотренные гл. 8 АПК, что на практике нередко имеет место. Относительно применения нормы ч. 7 ст. 201 АПК Президиум ВАС РФ дал разъяснение в информационном письме от 24.07.2003 № 73 "О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 статьи 182 и части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" о том, что в данном случае речь идет о требованиях организационного, а не имущественного характера. Соответственно, при удовлетворении судом таких требований какие-либо выплаты из бюджета в пользу заявителя не предполагаются.

Арбитражный суд обязан направить копию решения соответствующему органу или должностному лицу не позднее пяти дней после вступления решения в законную силу (а в случае обращения решения к немедленному исполнению – со дня принятия решения) для устранения допущенного нарушения. Так, в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" копии вступивших в законную силу решений и определений судов в отношении прав на недвижимое имущество подлежат в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав.

С 1 января 2008 г. применительно к налоговым правоотношениям введено понятие ненормативных правовых актов, не вступивших в законную силу. Ненормативный правовой акт вступает в силу по истечении 10 дней с того момента, как лицо, в отношении которого он принят, получит его и при этом не оспорит. Это определено п. 9 ст. 101 НК. Если в течение этого срока лицо обжалует принятое в отношении его решение в апелляционном порядке, то вступление его в силу будет отложено до тех пор, пока оно не будет рассмотрено и либо утверждено, либо изменено. Поэтому, пока решение не вступило в законную силу, оно не порождает никаких последствий для стороны, в отношении которой принято. Поскольку не вступивший в законную силу документ (в частности, решение налогового органа о привлечении к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения) не приобрел статуса правового акта, порождающего правовые последствия, данный документ не отвечает тем требованиям, которые установлены законодателем в целях определения подведомственности экономических споров и других дел, вытекающих из публичных правоотношений. Следовательно, арбитражный суд обязан прекратить производство по делу.

В соответствии с п. 1 ст. 101.3 НК решение налогового органа о привлечении лица к налоговой ответственности подлежит исполнению со дня вступления в законную силу. Налоговый орган, вынесший решение по результатам рассмотрения налоговой проверки, не вправе производить действия, связанные с исполнением решения, до дня вступления такого решения в силу. Таким образом, поскольку не вступившее в законную силу решение налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности не обладает статусом правового акта ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде, то дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Соответствуя изменениям налогового законодательства, система рассмотрения в суде законности ненормативных правовых актов продолжает совершенствоваться. Так, с 1 января 2009 г. досудебный порядок обжалования решений налоговых органов в отношении юридических лиц или предпринимателей стал обязательным. Все без исключения акты, касающиеся привлечения к ответственности, до подачи иска в арбитражный суд должны теперь быть предварительно обжалованы в досудебном порядке (вышестоящему должностному лицу).

АПК предоставляет прокурору право по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК, приносить в случае несогласия с судебным актом суда первой инстанции или апелляционного суда соответственно апелляционную или кассационную жалобы. Помимо названных стадий судебного разбирательства прокурорами субъектов РФ инициируется пересмотр судебных актов в надзорной инстанции посредством направления проектов представлений в Генпрокуратуру РФ.

Согласно п. 1 ч. I ст. 270 АПК основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции является неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. Следует заметить, что сама по себе неполнота исследования обстоятельств дела в соответствии с другими положениями АПК не может являться основанием для отмены решения. Это связано с тем, что суд не вправе собирать доказательства по собственной инициативе, а полномочия сторон по восполнению неполноты исследования обстоятельств дела в апелляционном производстве существенно ограничиваются. Следовательно, если неполнота исследования обстоятельств дела вызвана ненадлежащим исполнением участвующими в деле лицами своих обязанностей по доказыванию в суде первой инстанции, она не может служить основанием для отмены решения. Таким основанием является нарушение или неправильное применение судом процессуальных норм при установлении фактических обстоятельств дела с учетом установленной законом роли суда в доказательственной деятельности, если это привело или могло привести к принятию неправильного решения (ч. 3 ст. 270 АПК).

Прокуроры вправе обжаловать в порядке кассационного производства решение суда первой инстанции, вступившее в законную силу, за исключением решений ВАС РФ, и (или) постановление арбитражного суда апелляционной инстанции полностью или в части (ст. 273 АПК).

Арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (ч. 1 ст. 286 АПК). Основаниями для изменения или отмены решения, постановления судов первой и апелляционной инстанций является несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (ч. 1 ст. 288 АПК).

Пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов осуществляется исключительно ВАС РФ по заявлениям лиц, участвующих в деле, и иных лиц, указанных в ст. 42 АПК, а также по представлению прокурора. Право обращения в ВАС РФ с представлением предоставлено Генпрокурору РФ и его заместителям (ч. 4 ст. 4 АПК). Такое представление направляется только по делам, возбужденным по заявлениям прокурора, а также по тем делам, по которым прокурор участвовал в деле в порядке ч. 5 ст. 52 АПК. Представление может быть подано в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по делу, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта (в кассационном порядке).

• Более подробно об организации и проведении прокурорских проверок см.: Казарина А. X. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М.: ИПК РК прокуратуры, 2005.
• Дела об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов рассматриваются в срок, не превышающий 10 дней со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку к судебному разбирательству и принятие решения по делу (абз. 2 ч. I ст. 200 АПК).

К должностным лицам, в частности, относятся:

лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);

должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;

должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);

должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда ( Трудового кодекса Российской Федерации, далее - ТК РФ), государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации ( Федерального закона "Об охране окружающей среды").

4. В соответствии с положениями, закрепленными в , , , , Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", к федеральным государственным служащим относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы), учрежденных федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, входящих в Реестр должностей федеральной государственной службы, утвержденный Президентом Российской Федерации, и получающие вознаграждение за счет средств федерального бюджета. К государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, учрежденных законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, входящих в реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, утвержденный законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, и получающие вознаграждение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (статьи 1, 8, 9, 10, 12 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").

5. В порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей ( Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (пункт 7 статьи 28 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе"); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (пункт 6 статьи 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").

По правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.

К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (статьи 2 , , , Федерального закона "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости ( Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости").

Несоблюдение лицом, уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований УПК РФ и КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам их рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например, направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию (оспариванию) документ, вынесенный по результатам рассмотрения процессуального вопроса.

8. Не подлежат рассмотрению по нормам главы 25 ГПК РФ дела:

об оспаривании лицами, указанными в части 1 статьи 259 ГПК РФ, решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации (порядок производства по таким делам определен главой 26 ГПК РФ);

о внесении исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния, если органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке с учетом положений пункта 2 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи (порядок производства по таким делам определен главой 36 ГПК РФ);

об оспаривании нотариальных действий, в том числе совершенных главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, уполномоченными должностными лицами, или об отказе в совершении этих действий названными лицами (порядок производства по таким делам определен главой 37 ГПК РФ).

9. Судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).

10. Нормы ГПК РФ не допускают возможности оспаривания в порядке главы 25 этого Кодекса решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей, поэтому такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе и в случаях, когда заявитель ссылается на положения Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

11. Родовая подсудность дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, в том числе воинских должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определяется в соответствии со , частями 2 и 3 статьи 254 ГПК РФ, пунктом 1 части 3 статьи 9 , и Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации".

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации; дела об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки. Дела об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании решений, действий (бездействия), связанные с государственной тайной, в том числе об оспаривании отказа в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну; дела об оспаривании постановлений квалификационных коллегий судей, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки. Окружные (флотские) военные суды рассматривают гражданские дела об оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, связанные с государственной тайной.

Районными судами рассматриваются все дела об оспаривании решений, действий (бездействия), не отнесенные статьей 27 ГПК РФ и пунктом 1 части 3 статьи 9 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, не отнесенные статьей 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные , и Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации" к подсудности военных судов. Гарнизонными военными судами рассматриваются все дела об оспаривании военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений, не отнесенные к подсудности Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации и окружных (флотских) военных судов.

Мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории (в том числе об оспаривании постановлений должностного лица службы судебных приставов, его действий (бездействия) по исполнению исполнительного документа, выданного мировым судьей), как не отнесенные законом к их подсудности ( ГПК РФ).

в заявлении гражданина или организации оспаривается решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, очевидно не затрагивающее их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки решения, действия (бездействия) в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ (например, заявление организации об оспаривании решения квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи). В случае, когда из заявления не усматривается, что оспариваемое решение, действие (бездействие) явно не затрагивает права и свободы заявителя, судья не вправе отказать в принятии такого заявления;

заявление подано в защиту прав и свобод другого лица органом или лицом, которым федеральными законами не предоставлено такое право;

имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по заявлению о том же предмете, если правомерность решений, действий (бездействия) органов и лиц, названных в части 1 статьи 254 ГПК РФ, уже проверялась судом.

Если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления, будут установлены после принятия заявления, судья на основании абзаца второго статьи 220 ГПК РФ прекращает производство по делу. Вместе с тем судья не вправе прекратить производство по делу, если оспариваемое решение, действие (бездействие) уже отменено, но заявитель настаивает на рассмотрении дела по существу и устранении допущенных нарушений его прав и свобод либо препятствий к их осуществлению, поскольку в этом случае должен быть исследован вопрос о том, были ли при этом устранены в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод заявителя, что может быть сделано только при рассмотрении заявления по существу.

18. В соответствии с положениями части 1 статьи 257 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих относятся соответствующий орган (его структурное подразделение) или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие).

В необходимых случаях суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, в частности:

соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, если оспаривается решение, действие (бездействие) структурного подразделения органа государственной власти или органа местного самоуправления, не являющегося юридическим лицом;

соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления либо должностное лицо, уполномоченные на решение вопросов в данной сфере государственного управления либо местного самоуправления, если принявший оспариваемое решение, совершивший действие (бездействие) орган не относится к органам государственной власти или органам местного самоуправления, но наделен властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления. Так, при оспаривании решения призывной комиссии к участию в деле может быть привлечен и военный комиссариат, который является территориальным органом Министерства обороны Российской Федерации (пункт 2 Положения о военных комиссариатах, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2007 г. N 1132) и организует призыв на военную службу ( Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе").

В случае, когда до рассмотрения дела орган государственной власти или орган местного самоуправления реорганизован либо упразднен, суд привлекает к участию в деле его правопреемника или орган, к компетенции которых относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя и устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод. Если к моменту рассмотрения заявления лицо, решения или действия (бездействие) которого оспариваются, уже не является должностным лицом, суд решает вопрос о привлечении к участию в деле лица, занимающего эту должность, либо соответствующего органа, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя или устранение препятствий к осуществлению его прав и свобод.

21. В связи с тем, что в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации и со статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими ненормативных правовых актов или осуществления действий, если таковой установлен.

При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (части 1-3 статьи 34 , часть 1.1 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями).

При оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих необходимо приобщать к материалам дела тексты должностных инструкций, регламентов, положений, приказов, определяющих полномочия указанных лиц.

22. При подготовке дела к судебному разбирательству надлежит учитывать, что к обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения данной категории дел, в частности, относятся:

соблюдение срока обращения с заявлением в суд;

законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия).

23. В целях соблюдения установленного частью 1 статьи 257 ГПК РФ срока рассмотрения дел данной категории суду следует принимать меры к надлежащему и наиболее быстрому извещению лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия), а также заинтересованных лиц (их представителей) о времени и месте судебного разбирательства. Извещение указанных лиц допускается, в том числе посредством СМС-сообщения в случае их согласия на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату. Факт согласия на получение СМС-извещения подтверждается распиской, в которой наряду с данными об участнике судопроизводства и его согласием на уведомление подобным способом указывается номер мобильного телефона, на который оно направляется.

В отсутствие лиц, указанных в части 1 статьи 257 ГПК РФ, дело может быть рассмотрено в случае, если имеются данные об их надлежащем извещении о времени и месте рассмотрения дела.

При невозможности рассмотрения дела в отсутствие заинтересованных лиц суд, признав обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (часть 4 статьи 246 ГПК РФ), откладывает разбирательство дела на основании части 1 статьи 169 ГПК РФ.

В случае неявки в судебное заседание без уважительных причин представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, явка которых признана судом обязательной, необходимо обсуждать вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных частью 4 статьи 246 ГПК РФ.

Фактам неявки представителя органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего, принявших решение, совершивших действие (бездействие), может быть дана соответствующая оценка не только судом первой инстанции ( ГПК РФ, часть 4 статьи 246 ГПК РФ), но и при рассмотрении дела судом кассационной инстанции ( ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (часть 1 статьи 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции.

24. Принимая во внимание положения статьи 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.

Федерального закона "О вынужденных переселенцах").

В случае признания обоснованным заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления или структурного подразделения таких органов, являющегося юридическим лицом, судебные расходы подлежат возмещению соответственно этим органом либо структурным подразделением. С учетом того, что указанные органы выступают в качестве заинтересованных лиц, чьи решения, действия (бездействие) признаны незаконными, они возмещают судебные расходы на общих основаниях за счет собственных средств.

С привлеченного к участию в деле органа государственной власти и органа местного самоуправления могут быть взысканы судебные расходы, понесенные заявителем, в случае признания незаконным решения, действия (бездействия), принятого или совершенного:

структурным подразделением этого органа, не являющимся юридическим лицом;

не являющимся юридическим лицом органом, имеющим властные полномочия и созданным на основании решения этого органа государственной власти или органа местного самоуправления;

должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, которые осуществляют профессиональную служебную деятельность в данном органе.

30. Направляя решение суда для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа или лицу, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или лицу (часть 2 статьи 258 ГПК РФ), в сопроводительном письме следует указывать на требование части 3 статьи 258 ГПК РФ, согласно которому об исполнении решения суда должно быть сообщено в суд и гражданину не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Исполнение решения может производиться по правилам, указанным в части 2 статьи 206 ГПК РФ.

Судам необходимо осуществлять контроль за поступлением таких сведений в суд и при их отсутствии направлять в орган или лицу запрос, касающийся исполнения судебного решения.

31. Если при рассмотрении дела будут установлены недостатки в деятельности органов или лиц, принявших оспоренные решения, совершивших оспоренные действия (бездействие), суду надлежит реагировать на допущенные нарушения вынесением частного определения в адрес вышестоящего органа или в адрес органа, в котором осуществляет профессиональную деятельность должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

32. При рассмотрении дел данной категории по кассационным жалобам и представлениям прокурора обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия), возложенная частью 1 статьи 249 ГПК РФ на орган или лицо, принявшие такое решение или совершившие такое действие (бездействие), сохраняется за этими лицами и на стадии кассационного производства по делу при исследовании принятых судом кассационной инстанции новых доказательств, которые не могли быть представлены в суд первой инстанции либо в исследовании которых судом первой инстанции было незаконно отказано.

33. В связи с принятием настоящего постановления исключить из постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" пункты 8-10 .

Опубликовано в Комментарий практики рассмотрения экономических споров (судебно-арбитражной практики) / В.А. Багаев, Е.Е. Баглаева, О.А. Беляева и др.; отв. ред. В.Ф. Яковлев. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018. Вып. 24. 208 с.

Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. N 308-КГ16-16394.

Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. N 308-КГ16-16394, вынесенное по вопросу возможности обжалования представлений прокурора в арбитражных судах, расширило сферу судебной защиты, реабилитировав право на судебную защиту.

Поскольку значимость данного Определения прежде всего заключается в толковании процессуального закона, мы здесь коротко опишем только процессуальную составляющую данного дела.

Общество с ограниченной ответственностью "Регион" обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с иском о признании недействительным представления и.о. прокурора г. Невинномысска от 23 июля 2015 г. N 7-84-2015.

В суде первой инстанции прокуратура Ставропольского края заявила ходатайство о прекращении производства по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду, указывая, что представление прокурора не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для общества юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; оспариваемым представлением не были каким-либо образом затронуты права общества, касающиеся его предпринимательской деятельности, оно не повлекло каких-либо последствий и не породило обязательств для данной организации.

Решением суда первой инстанции от 21 апреля 2016 г. представление и.о. прокурора города Невинномысска от 23 июля 2015 г. N 7-84-2015 признано недействительным. Суд первой инстанции, руководствуясь ст. 46, 52, 53, 120 Конституции РФ, положениями Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 24 марта 2015 г. N 110-О, Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П, в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу отказал. При этом суд исходил из того, что требование, содержащееся в представлении прокурора, подлежит безусловному исполнению лицом, к которому это требование обращено, а само представление прокурора является ненормативным правовым актом и может быть обжаловано в порядке, предусмотренном положениями гл. 24 АПК РФ.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2016 г. решение суда первой инстанции отменено, производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Прекращая производство по делу, суд апелляционной инстанции руководствовался положениями ч. 1 ст. 27, п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, а также исходил из взаимосвязанных положений ст. 21, 22, 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и пришел к выводу о том, что само по себе представление прокурора как акт прокурорского реагирования не является ненормативным правовым актом, подлежащим принудительному исполнению, поскольку оно направлено на понуждение указанных в п. 1 ст. 21 данного Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке; представление не затрагивает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не подлежит проверке в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа Постановлением от 28 сентября 2016 г. оставил в силе Постановление суда апелляционной инстанции, согласившись с выводами о неподведомственности спора арбитражному суду.

Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ не согласилась с выводами судов апелляционной и кассационной инстанций.

Судебная коллегия указала, что "в силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании затрагивающих права и иные законные интересы заявителя ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц".

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (п. 3 ст. 22, ст. 24, 28 названного Закона).

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ, в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Президиум ВС РФ в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3(2015), утвержденном 25 ноября 2015 г. указал, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ.

Пленум ВС РФ Постановлением от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <1> разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в судебном порядке, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

Таким образом, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ и гл. 24 АПК РФ.

Поэтому, если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что это представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ и гл. 24 АПК РФ.

С учетом изложенной правовой позиции у судов апелляционной и кассационной инстанций отсутствовали основания для прекращения производства по делу.

Судебная коллегия также при рассмотрении дела отклонила возражения Генеральной прокуратуры РФ о том, что производство по делу было прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, так как деятельность общества не является экономической, указав: из судебных актов следует, что производство по делу было прекращено, поскольку представление прокурора не является ненормативным правовым актом и не может быть оспорено в суде.

Кроме того, прокурорская проверка была проведена в связи с предпринимательской деятельностью общества.

Поскольку суд апелляционной инстанции, необоснованно прекратив производство по делу, в нарушение ч. 1 ст. 268 АПК РФ повторно не рассмотрел дело по существу спора, а суд кассационной инстанции эту ошибку не исправил, Судебная коллегия отменила Постановления судов апелляционной и кассационной инстанций, а дело направила в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения по существу.

Полагаем данное Определение важной вехой в реабилитации судебной защиты законных интересов и восстановления справедливости.

Нужно отметить, что до определенного времени позиция судов о возможности оспаривания представлений прокурора была неединообразной. В дальнейшем же то единообразие, которое сформировалось, было основано на том, что представления прокурора не могут быть обжалованы в суд. Иными словами, сформировавшееся единообразие толкования процессуальных норм ограничивало право на судебную защиту.

Как ни удивительно, но такое толкование появилось благодаря правовой позиции Конституционного Суда РФ <2>, согласно которой "само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке, требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований". Хотя нужно отметить, что Конституционный Суд РФ исходил также из того, что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора.

Арбитражные суды трансформировали правовую позицию в следующую - представление прокурора само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, которым оно внесено. Соответственно, представление не затрагивает прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора <3>, представление не относится к ненормативным правовым актам, поскольку не затрагивает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем не подлежит проверке в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ. Другими словами, арбитражные суды фактически использовали заключение Конституционного Суда РФ для вывода о неподведомственности споров об оспаривании представлений прокурора арбитражным судам.

Однако использование термина "неподведомственность" <4> лишь камуфлировало неподсудность таких споров судам.

Получалась уникальная ситуация: для того чтобы возникло право на судебную защиту, нужно было не исполнить представление прокурора и дождаться возбуждения процедуры привлечения к ответственности за неисполнение предписания и только тогда заявить о незаконности предписания. Полагаем, что такой подход по "отсроченной судебной защите" не учитывал наличие законного интереса граждан и их объединений на правовую определенность в отношениях с государством. На наш взгляд, в правовом государстве граждане и их объединения имеют право знать о законности или незаконности предписаний прокурора, которое может быть реализовано через право на обращение в суд, а не через процедуру привлечения к ответственности за неисполнение предписания.

В правовом государстве граждане должны иметь возможность предвидеть последствия совершения или несовершения действий, а не узнать об этих последствиях, когда действия уже совершены. Принцип правовой определенности имеет своей целью обеспечить участников соответствующих отношений возможностью точно спрогнозировать результат своих действий и в том числе дать надежду, что права данных лиц будут защищены, что при разрешении спора действия правоприменителя также будут прогнозируемы и предсказуемы и не будут меняться от случая к случаю, от региона к региону <5>. Этот принцип призван гарантировать стабильность. Судебная система, стремящаяся выполнять стабилизирующую функцию, создавать уверенность в справедливости и надежности законов, объективности и предсказуемости правосудия, также работает на принцип правовой определенности, который, в свою очередь, является элементом принципа верховенства права <6>. Как писали классики, "самая главная задача права состоит в том, чтобы указать разумному существу такое правило поведения, которое оно могло бы иметь в виду постоянно и заранее" <7>.

Решение суда о законности или незаконности предписания, безусловно, предупредит неисполнение предписания и защитит от привлечения к ответственности за его неисполнение.

К счастью, в Постановлении от 17 февраля 2015 г. N 2-П <8> правовая позиция Конституционного Суда РФ изменила ситуацию, сделав очевидное обязательным. В этом Постановлении Конституционного Суда РФ было разъяснено, что, "несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений органов прокуратуры, которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов при осуществлении прокурорского надзора как сферы властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе мероприятий прокурорского надзора, - о проведении прокурорских проверок, представлении документов и материалов и т.д. Как следует из взаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120 Конституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право некоммерческой организации обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения".

В резолютивной части данного Постановления было указано:

"Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства, в том числе регулирующего осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций Министерством юстиции Российской Федерации:

Предполагают судебную проверку по заявлению некоммерческой организации законности проведения в отношении ее мероприятий прокурорского надзора, принимаемых в ходе этих мероприятий решений, а также связанных с ними действий (бездействия) прокурора, притом что бремя доказывания правомерности проведения проверки и предъявленных требований лежит на прокуроре".

Но даже после данного Постановления Конституционного Суда РФ арбитражные суды продолжали рассматривать представления прокурора как неподведомственные для рассмотрения арбитражным судам <9>, поэтому Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17 марта 2017 г. является значимым как вносящее единообразие в судебную практику арбитражных судов.

<1> Документ утратил силу.

<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См.: Султанов А.Р. О проблемах подведомственности и о конфликтах отрицательной компетенции // Закон. 2008. N 7.

<5> См.: Султанов А.Р. Правовая определенность - часть должной правовой процедуры, или Как в закон об экстремизме правовую определенность вводили // Адвокат. 2015. N 1.

<6> См.: Султанов А.Р. Правовая определенность в надзорном производстве ГПК РФ и практика Конституционного Суда РФ // Право и политика. 2007. N 5.

<7> Ильин И.А. Общее учение о праве и государстве. М., 2006. С. 124.

<8> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "АГОРА", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной".

<9> См.: Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 сентября 2016 г. N Ф08-6635/2016 по делу N А63-12736/2015.