Е.А. Павлодский, доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена субъекту гражданского оборота, который в литературе чаще всего обозначается понятием "юридическое лицо публичного права".
Это понятие было известно российским дореволюционным <1> и современным ученым <2>, его выделяет зарубежный законодатель <3>.
<1> Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. М., 1898. С. 516; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
<2> Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1970. С. 35; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 16.
<3> Так, в ст. 298 Гражданского кодекса Квебека указывается, что юридические лица бывают как публичного, так и частного права. Гражданский кодекс Квебека / Науч. ред. О.М. Козырь, А.А. Маковская. М., 1999. С. 77; Часть III второй главы ГГУ названа "Юридические лица публичного права". Германское право. Часть I / Науч. ред. В.В. Залесский. М., 1996. С. 29.
Сложность характеристики этих субъектов определяется отсутствием легального определения в отечественном и иностранном праве.
Вместе с тем десятилетняя практика применения Гражданского кодекса Российской Федерации подтвердила необходимость учета особенностей и специфики регулирования гражданских отношений с участием этих лиц <4>.
<4> См., например: Суханов Е.А. Система частного права // Вестник МГУ. Серия: Право. 1994. N 4. С. 26 и др.; Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 5. С. 127; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 59.
Публично-правовые образования в форме юридических лиц
Юридическое лицо - это исключительно гражданско-правовое понятие, независимо от его вида, правоспособности и других особенностей.
Наделение министерства, органов местного самоуправления, другого публично-правового образования правами юридического лица позволяет ему участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде.
Понятие "юридическое лицо публичного права" означает, что данное публичное образование создано на основании законодательных актов, а не учреждено в силу гражданско-правовых договоров <5>, наделено властными полномочиями <6>, способно участвовать в гражданском обороте. Так, А.В. Венедиктов отмечает, что в буржуазном законодательстве к ним подходят лишь как к участникам гражданского оборота <7>. Известный цивилист Е.А. Флейшиц указывала на переход в позднем римском праве от "казны - объекта права" к "казне - субъекту права" <8>. Для гражданского права существенными являются не публичные функции данного лица, а его правосубъектность.
<5> Норма ст. 300 Гражданского кодекса Квебека устанавливает, что юридические лица публичного права регулируются прежде всего специальными законами, которыми они были созданы. Указ. соч. С. 42.
<6> А. Эннекцерус отмечает, что юридические лица публичного права созданы для исполнения задач публичного характера. См.: Эннекцерус А. Курс германского гражданского права. Том 1. Полутом 1. М., 1949. С. 419.
<7> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность М.-Л., 1948. С. 636.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Римское частное право" (под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.
<8> См.: Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М., 2001. С. 116 (автор раздела Е.А. Флейшиц). И.А. Покровский применительно к римскому праву писал, что "практически государство-казна живет как юридическое лицо, но в теории его особенность... в личности императора". Покровский И.А. История римского права, 1918. С. 242. А известный дореволюционный российский юрист Д.Д. Гримм отмечал, что уже в римском праве со временем стали различать государство в смысле политического союза и государство в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав и обязанностей. При этом, как отмечал Д.Д. Гримм, имущество государственной казны было отделено от личной собственности императора. См.: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права. М., 2003. С. 88 - 89 (печ. по учебнику 1916 года).
Вот почему можно и нужно говорить о публично-правовых образованиях, о публичных учреждениях (по терминологии зарубежных юристов), но речь идет о частном праве, а не об институте публичного права. Не случайно М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки публично-правовых образований в форме юридических лиц <9>.
<9> Кулагин М.И. Указ. раб. С. 31 и др.
По этой причине публично-правовые образования не выделены в Гражданском кодексе. Исключение сделано лишь для Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В ст. 124 ГК РФ отмечается, что данные публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами. В этом отношении необходимо обратить внимание на два момента: на возможность участия в гражданском обороте Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований и на участие этих субъектов на общих условиях как обычных субъектов гражданского права <10>.
<10> Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 116.
Важно подчеркнуть, что в гражданско-правовых отношениях в полной мере справедливы такие принципы, как равенство участников, свободный выбор партнера, определение условий договора по взаимному согласию контрагентов, самостоятельность предпринимательской деятельности, возможность судебной защиты гражданских прав независимо от того, кто участвует в этих отношениях: гражданин, организация или государство <11>.
<11> Садиков О.Н. Комментарий к ст. 1 ГК РФ // Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 2005. С. 3 - 6.
На этом основании представляется неточным понятие "юридическое лицо публичного права". Речь идет об участии в гражданском обороте публично-правовых образований. Образования публично-правовые, но право - гражданское.
Более правильным представляется понятие "юридические лица, наделенные публичными полномочиями". Характер этих полномочий диктует форму участия в гражданском обороте. От имени государства в гражданских отношениях чаще всего выступают государственные органы <12>. Муниципальные образования в гражданском обороте представляют в пределах их полномочий органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ) <13>. Однако госорганы, органы местного самоуправления также должны обладать определенным имуществом для выполнения своих публичных функций. Как правило, эти органы являются юридическими лицами. В отдельных случаях идут по пути создания юридического лица с целью хозяйственного обслуживания тех или иных государственных органов.
<12> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 191; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских отношениях. М., 1981. С. 65 и др.
<13> Более подробно о субъектах муниципальной собственности см.: Аккуратов И.Ю. Право муниципальной собственности. М., 2002. С. 68 и др.
Примером является Управление делами Президента Российской Федерации, которое в качестве федерального органа исполнительной власти наделено правами юридического лица, в задачу которого входит непосредственное осуществление материально-технического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации (далее именуются - федеральные государственные органы) <14>.
<14> См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. N 1444 (с изм.).
В этой связи важно, чтобы нормативно было закреплено, что данное публично-правовое образование в качестве юридического лица вправе участвовать в гражданском обороте, либо указано юридическое лицо, которое от имени публично-правового образования вступает в гражданско-правовые отношения <15>.
<15> Основываясь на публичных функциях, не всегда можно объяснить причины того, что тот или иной государственный орган является либо не является юридическим лицом. К примеру, Федеральная служба по финансовым рынкам не является юридическим лицом, и непонятно, кто от ее имени заключает гражданско-правовые договоры и наделяет имуществом, необходимым для осуществления функций по контролю и надзору на финансовых рынках. См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам".
Вопрос о наделении публичных образований правами юридического лица непосредственно связан с закреплением за этим лицом имущественных прав. При этом следует отличать имущество, закрепленное за данным публично-правовым образованием, от государственного имущества, переданного юридическому лицу для управления в интересах Российской Федерации, ее субъекта либо муниципального образования.
Обособление имущества Российской Федерации (муниципального образования), субъектов Российской Федерации от имущества юридического лица, представляющих эти публично-правовые образования в целом, должно осуществляться путем ведения двух раздельных балансов.
Необходимость различать два указанных вида имущества наглядно прослеживается в случаях, когда публично-правовые образования призваны управлять имуществом Российской Федерации.
В первую очередь, в этом отношении следует назвать Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Так, согласно п. 5.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, оно осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра.
Управляют госимуществом и другие госорганы, которые, как правило, наделены правами юридического лица. С этой целью, как представляется, независимо от правомочий все публично-правовые образования должны быть наделены оргтехникой, мебелью и другим имуществом.
Примером может служить Федеральная служба охраны Российской Федерации, которая является юридическим лицом <16>.
<16> См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. N 1013 (с посл. изм.) "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации".
В противном случае необходимо в соответствующем нормативном акте указать, кто от имени публичных образований осуществляет хозяйственные и иные организационно-технические функции.
Очень важно, чтобы законодателем было определено, что данное публичное образование выступает не от своего имени, а от лица Российской Федерации, субъекта либо муниципального образования. Так, согласно п. 5.37 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается возникшим в соответствии с федеральными законами.
В пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691 указывается, что Федеральное агентство "осуществляет полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства" <17>.
<17> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом".
В иных случаях не представляется возможным отграничить имущество Российской Федерации от имущества госоргана.
Примером нежелания установить четкий водораздел между государственным имуществом и имуществом юридического лица является Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Согласно ст. 2 данного Закона уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью. Однако Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. На абсурдность данной нормы неоднократно указывалось в литературе <18>. "Мятеж не может кончиться удачей - в противном случае его зовут иначе" <19>. Уставный фонд является имуществом Банка России, а золотовалютные резервы принадлежат не Банку, а Российской Федерации, которыми Банк России управляет в интересах государства.
<18> См., например, Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 227.
<19> Из переводов С.Я. Маршака // Маршак С. Собр. соч. Т. 4. М., 1969. С. 92.
Организационно-правовая форма публично-правовых образований
Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 50) предусматривает, что юридические лица должны быть облечены в организационно-правовую форму.
Это требование справедливо и для публично-правовых образований, поскольку организационно-правовая форма определяет правовой статус имущества юридического лица.
Министерства и ведомства по умолчанию признаются в форме государственного учреждения <20>. Но наличие управленческих функций не определяет организационно-правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения в настоящее время является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).
<20> См., например: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247; Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 62.
Следует помнить, что государственным органам запрещено заниматься предпринимательской деятельностью <21>.
<21> Исключение составляет Банк России, который является государственным органом, т.е. публичным образованием, который не подпадает под существующие организационно-правовые формы (см.: Мозолин В.П. Об организационно-правовой форме Банка России и правовом титуле принадлежащего ему имущества // Банк России в XXI веке. М., 2003. С. 226 и др.; Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. 2001. N 6).
Как отмечалось, наличие четкой организационно-правовой формы публично-правового образования позволяет определить режим имущества данного юридического лица. Последнее необходимо для разграничения имущества, принадлежащего госоргану, от государственного имущества.
Возможность создания двух правовых режимов имущества не зависит от организационно-правовой формы юридического лица, наделенного публичными полномочиями.
Независимо от организационно-правовой формы юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, у них находится имущество, переданное для выполнения уставных функций, и имущество, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на особом балансе. Необходимость разграничения государственного имущества и имущества госоргана впервые была обоснована профессором В.А. Рахмиловичем <22>.
<22> Рахмилович В.А. Гражданско-правовое положение Банка России как юридического лица // Право и экономика. 2001. N 6. С. 30 и сл.
Представляется, что это основная особенность юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, с которой связан вопрос об их ответственности по гражданско-правовым обязательствам.
Особенности ответственности публично-правовых образований
Две ипостаси юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, - выступать в гражданском обороте от своего имени, а в установленных случаях - от имени собственника диктуют особенности гражданско-правовой ответственности этих субъектов права.
В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц.
По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества как непосредственно представляемый.
Так, например, в отношениях с участием Министерства финансов Российской Федерации, когда Минфин выступает представителем Российской Федерации по обязательствам, связанным с выпуском государственных займов, то стороной в договоре - займодателем будет не Министерство финансов Российской Федерации, а государственная казна, которая и будет нести ответственность в случае неоплаты в установленный срок облигаций <23>.
<23> Суханов Е.А. Указ. раб. С. 120 - 121.
Данная точка зрения нашла отражение в определениях Верховного Суда Российской Федерации по конкретным делам. Так, указывается, что в случае предъявления исков к государству о возмещении вреда на основании ст. 1069 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами") и ст. 1070 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда") в решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ, а не за счет денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти, поскольку Министерство финансов Российской Федерации представляет в судах казну Российской Федерации <24>.
<24> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации с постатейным приложением материалов судебной практики. М., 2001. С. 894.
Таким образом, представляется целесообразным на уровне закона закрепить следующие особенности создания и деятельности публично-правовых образований:
- публично-правовые образования создаются не вследствие заключения гражданско-правовых сделок, а на основе правового акта;
- публично-правовые образования вправе участвовать в гражданских отношениях только в случае наделения их правами юридического лица, т.е. в акте, на основе которого они образовались, должно быть указано, что государственный орган или орган местного самоуправления является юридическим лицом определенной организационно-правовой формы;
- в тех случаях, когда публично-правовое образование не наделено правами юридического лица, необходимо указать, кто от его имени выступает в гражданском обороте и представляет интересы данного органа;
- публично-правовые образования наделяются необходимым имуществом для осуществления своих публичных функций, а также им может быть передано имущество Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на отдельном балансе;
- по сделкам, связанным с оборотом имущества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, ответственность несет собственник.
Специфика создания и деятельности публичных образований в форме юридических лиц должна быть в самом общем виде отражена и в Гражданском кодексе Российской Федерации.
- Помимо физических и юридических лиц участниками гражданских правоотношений являются публично-правовые образования . Таким термином обозначается комплекс субъектов, перечисленных законодателем в ст. 124 ГК РФ: “Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования…” Публично-правовые образования, как следует из перечня, объединяют две группы участников отношений:
– государственные образования (Российская Федерация и перечисленные выше субъекты РФ);
– муниципальные образования (городские, сельские поселения и иные).
В юридической литературе и законодательстве для обозначения государственных, а также муниципальных образований часто используется собирательное понятие “государство”. Допустимость такого термина объясняется сложившейся традицией и единством статуса тех или иных разновидностей публичных образований (с учетом того, что каждое из них выступает от своего имени в пределах своей компетенции).
Государство не является традиционным участником гражданских (частных) правоотношений. Известно, что публичные образования создаются с целью осуществления тех или иных властных функций – регулирования экономики, упорядочения социальных и политических процессов и т.п. Как носители публичной (государственной, муниципальной) власти такие образования обладают суверенитетом (верховенством), в силу чего их веления носят общеобязательный характер. Они сами определяют правила, которыми обязаны руководствоваться при осуществлении своих полномочий. Вместе с тем отношения частного права требуют юридического равенства всех участников. Закон указывает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Такое “двойственное” положение обусловливает особое место этих субъектов в имущественном обороте.
Статус публично-правовых образований в целом приравнен к положению юридических лиц. К ним “применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов” (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Такой подход законодателя объясняется прежде всего общностью правовой конструкции статуса названных субъектов: оформление юридического “облика” в форме организационного единства тех или иных структурных звеньев; участие в гражданских правоотношениях через свои органы; зависимость объема правоспособности от целей создания и др.
Однако названные черты определяют лишь внешнее, формально-юридическое сходство государства и юридических лиц. Их роль как участников гражданских правоотношений различна. Юридические лица – это субъекты, специально созданные для участия в гражданском обороте, тогда как публично-правовые образования участвуют в нем постольку, поскольку это необходимо для осуществления их функций. Выступая как равный субъект гражданских правоотношений, публичное образование не теряет своей властной сущности. Оно не может навязывать свою волю другим лицам, но, вступая с ними во взаимоотношения, преследует не свои собственные, а публичные интересы. Таким образом, с учетом цели, достижению которой подчинена деятельность субъектов, характер участия государства в имущественном обороте можно охарактеризовать как вспомогательный, второстепенный.
Различается также порядок возникновения рассматриваемых субъектов. Юридические лица становятся участниками гражданских правоотношений только в том случае, если процесс их создания не противоречит правилам, установленным гражданским законодательством в отношении той или иной организационно-правовой формы юридического лица, правил его регистрации и т.п. Публичные образования возникают на основе “властно-распорядительного” (чаще всего административного) акта. Их статус и компетенция определяются нормами не гражданского, а публичного права.
Таким образом, двойственный характер участия государственных и муниципальных образований в имущественном обороте: юридическое равенство в вопросах взаимодействия с контрагентами, с одной стороны, и особый порядок создания, характер реализации полномочий, обладание публичной властью – с другой, – позволяет охарактеризовать их в качестве особого субъекта гражданских правоотношений.
- Как субъект гражданского права государство наделено правоспособностью и дееспособностью. Несмотря на достаточно широкие возможности участия в различных видах гражданских правоотношений, правоспособность этого лица носит целевой, или специальный, характер: оно действует в рамках строго очерченной компетенции и не может выходить за ее пределы.
Как уже отмечалось, публично-правовые образования осуществляют только те виды деятельности, которые необходимы им для реализации публичной власти. При этом они сами формируют правила гражданского оборота, содержание и пределы своей правосубъектности.
Реализация дееспособности государственных и муниципальных образований происходит с помощью соответствующих органов. Это качество указывает на сходство правовой конструкции государства и юридического лица. В силу п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов РФ имущественные и личные неимущественные права и обязанности могут приобретать и осуществлять органы государственной власти, от имени муниципальных образований – органы местного самоуправления. При этом действия органов власти, не выходящие за пределы их компетенции, считаются действиями самого образования.
- Российским законодательством предусмотрены две формы участия государства в гражданских правоотношениях:
– непосредственная – через свои органы (п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ);
– опосредованная – через представителей (п. 3 ст. 125 ГК РФ).
Как правило, публичные образования выступают в гражданском обороте от своего имени через органы исполнительной власти. На федеральном уровне к таковым относятся Правительство РФ, федеральные министерства, ведомства и их территориальные единицы, на уровне субъектов РФ – администрации, мэрии и иные аналогичные структуры, на муниципальном уровне – соответствующие административные органы. Исполнительные органы реализуют интересы государства в рамках установленной компетенции. Так, например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника, в том числе права акционера и участника общества с ограниченной ответственностью (п. 1 разд. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432).
Непосредственное участие публичных образований в имущественных правоотношениях следует отличать от самостоятельных действий их органов, наделенных правами юридического лица. В последнем случае органы не осуществляют публичных функций, выступают не от имени соответствующих государственных или муниципальных образований, а от своего собственного имени, действуют в своем интересе (например, приобретая оборудование или инструменты для удовлетворения каких-либо хозяйственных нужд) и несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам.
Отношения представительства складываются в тех случаях, когда публичное образование наделяет государственные или муниципальные органы, не имеющие права выступать от имени публичных образований непосредственно, а также юридические лица или граждан специальными полномочиями, основанными на нормативном или административном акте (в отношении государственных органов и органов местного самоуправления) или договоре (в отношении граждан и юридических лиц). Например, Правительство РФ или субъект РФ может заключить договор доверительного управления частью своего имущества с коммерческим банком или управленческой компанией. В акционерных обществах, часть акций которых находится в собственности публичных образований, интересы этих образований по договору могут представлять физические лица.
- Специфика участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях обусловлена тем, что характер выполняемых ими функций исключает возможность осуществления тех или иных видов деятельности , характерных для граждан или юридических лиц, или, наоборот, позволяет им обладать такими правомочиями, которые не свойственны иным субъектам. В таком качестве государство становится участником достаточно обширного круга видов правоотношений частноправового характера.
Являясь собственниками своего имущества, публичные образования могут приобретать имущество, передавать в пользование, отчуждать его, наследовать, т.е. вступать в различного рода вещные правоотношения. Закон предоставляет им и особые возможности при осуществлении названных правомочий, например в отношении права на получение части обнаруженного клада или приобретение бесхозяйного имущества. Только государству присущи правомочия по реквизиции, конфискации или национализации частного имущества. Приобретая имущество в качестве наследника по завещанию, государство не может завещать свое имущество, отказаться от наследства и т.п. Но при условии, что субъектом этих правоотношений является Российская Федерация, оно может выступить законным наследником выморочного имущества.
Как собственники публично-правовые образования могут создавать юридические лица на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, выступать в роли учредителей хозяйственных обществ или товариществ, в том числе в рамках приватизации государственных предприятий и учреждений. Через своих представителей они участвуют в управлении такими коммерческими организациями и иной деятельности, носящей характер корпоративных отношений.
В рамках обязательственных правоотношений государство заключает сделки по распоряжению своим имуществом (может его дарить, обменивать, продавать и т.д.). К исключительной компетенции государства относится заключение договоров подряда, поставки или проведения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных и муниципальных нужд, государственного займа, соглашений о разделе продукции.
В сфере внедоговорных отношений публично-правовые образования наделены возможностью быть участниками обязательств, вытекающих из неосновательного обогащения и причинения вреда. В последнем случае, в частности, они обязаны возместить вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями государственных органов (дознания, следствия, прокуратуры, суда), органов местного самоуправления или должностных лиц.
Участие государственных и муниципальных образований в отношениях, возникающих по поводу результатов интеллектуальной деятельности, незначительно. Они могут приобретать права патентообладателя (если интеллектуальная собственность создана при выполнении государственного или муниципального заказа), а в некоторых случаях – права на товарные знаки, фирменные наименования. Российская Федерация может становиться наследником некоторых авторских прав, в этом случае она принимает на себя охрану этих прав.
Приведенный перечень не исчерпывает возможные варианты участия публичных образований в гражданских правоотношениях, но сам по себе наглядно свидетельствует о признании их полноправными участниками гражданского оборота.
Вместе с тем специфика участия государства в гражданском обороте позволяет отметить такие виды его деятельности, которые не свойственны иным лицам. Так, например, только этот субъект может приобрести право собственности по таким основаниям, как реквизиция, конфискация, национализация. Специальным способом прекращения права собственности выступает приватизация. Когда у наследодателя нет наследников ни по закону, ни по завещанию либо все наследники лишены права наследования, или не приняли наследства, или отказались от него, наследственное имущество переходит к государству (выморочное имущество). Относящиеся к памятникам истории и культуры вещи, обнаруженные в кладе, подлежат передаче в государственную собственность. В рамках обязательственных правоотношений особо регламентируется статус публично-правового образования в договорах поставки для государственных нужд, государственного займа и др.
Государство в силу своего специального статуса не может быть участником отдельных видов гражданских правоотношений. В частности, в отличие от граждан и юридических лиц оно не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, выступать в качестве доверительного управляющего по договорам доверительного управления ценными бумагами и другим имуществом, не может быть наследодателем.
- По общему правилу публично-правовые образования несут ответственность по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом. Изъятие установлено законом в отношении:
– имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
– имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
В первом случае действует общее правило: юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, а Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц. Исключение составляют случаи, предусмотренные законом. Так, государственные и муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам созданного ими:
– казенного предприятия при недостаточности его имущества (абзац третий п. 6 ст. 113 ГК РФ);
– казенного учреждения при недостаточности у него денежных средств (п. 4 ст. 123.22 ГК РФ);
– автономного или бюджетного учреждения в случае причинения ими вреда гражданам, при недостаточности их имущества, на которое может быть обращено взыскание (абзац второй п. 5 и абзац второй п. 6 ст. 123.22 ГК РФ соответственно).
Второе изъятие включает правило о том, что на имущество, находящееся в исключительной собственности государства, не может быть обращено взыскание. В частности, п. 1 ст. 126 ГК РФ устанавливает, что обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.
Выступая в гражданских правоотношениях в качестве самостоятельных участников с обособленным имуществом, публичные образования несут раздельную ответственность по своим обязательствам. Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований.
Принцип раздельной ответственности не действует в случае, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.
Имущество, являющееся средством обеспечения обязательств государственных и муниципальных образований, – это принадлежащее соответствующим публичным образованиям на праве собственности и не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями имущество, составляющее государственную или муниципальную казну . Казна Российской Федерации, казна субъектов РФ, казна городского, сельского поселения или другого муниципального образования состоит из средств соответствующего бюджета и иного государственного или муниципального имущества (п. 4 ст. 214 ГК РФ). С учетом того, что к “иному” имуществу относятся прежде всего внебюджетные фонды, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., т.е. имущество, взыскание на которое не может быть обращено, то более реальным объектом для взыскания кредиторов остаются бюджетные (денежные) средства, на что указывает судебная практика.
Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участниками гражданских правоотношений признаны на равных началах с гражданами и ю.лицами (ст. 2), а их правовой статус определен применительно к статусу ю.лиц – за установленными законодателем изъятиями (то есть на них распространено действие норм, определяющих участие ю.лиц в гражданском обороте, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов – п. 2 ст. 124).
Правоспособность. Участие РФ в гражданском обороте специфично: только государство может выпускать государственные ценные бумаги, приобретать право собственности в результате конфискации, реквизиции, национализации пользуется иммунитетом; обладать правом собственности на природные ресурсы и объекты, изъятые из гражданского оборота, исключительным правом эмиссии национальной валюты и т.д. При этом содержание гражданской правоспособности определено самим государством, которое установило для публичных образований ограничения, не свойственные гражданам и ю.лицам, запрещая приобретать некоторые права и освобождая от отдельных обязанностей (изъятия из универсального характера правосубъектности). Так, госорганы (и органы местного самоуправления) не могут быть участниками полных товариществ или полными товарищами в товариществах на вере; по общему правилу они не вправе быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере; имеют право обязываться по векселю лишь в специально предусмотренных федеральным законом случаях; учрежденные РФ, ее субъектами или муниципальными образованиями акционерные общества должны быть открытыми и т.п. Характер изъятий может меняться тоже государством: ст. 66 проекта ГК позволяет публично-правовым образованиям стать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере.
Государство, участвуя в гражданском обороте, продолжает исполнять публичные функции (поэтому в теории правосубъектность государства именуют еще функциональной), в связи с чем одновременно является носителем конституционной и гражданско-правовой правосубъектности. Итак, правоспособность публично-правовых образований отличается от правоспособности и граждан и ю.лиц, т.к. в одной структуре они объединяют наделенную властными полномочиями политическую организацию и субъекта хозяйствования.
Специфика дееспособности РФ и ее субъектов определена ст. 125 ГК – от их имени приобретают и осуществляют права и обязанности и выступают в суде органы государственной власти в рамках компетенция, установленной актами об их правовом статусе. От имени муниципальных образований в рамках своей компетенции выступают органы местного самоуправления. И те и другие, как и органы ю.лиц, сами по себе не обладают гражданской правосубъектностью и лишь реализуют правоспособность публично-правового образования, поэтому, чтобы обосновать возможность органа действовать от имени публично-правового образования, анализируют содержание его компетенции. Категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса органа публичной власти и потому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного права.
От имени государства могут выступать как представительные так и исполнительные органы РФ и ее субъектов. Так, казначейство наделено правом размещения заказов и заключения государственных контрактов, иных гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд. Отношения собственности – важнейшая область Г-П отношений с участием государства, т.к. государственная собственность представлена федеральной собственностью и собственностью субъектов РФ. В части второй ГК определены особенности участия публичных образований в отдельных видах обязательств, включая обязательств из причинения вреда.
От имени государства могут выступать органы местного самоуправления, юридические лица и граждане, напр., предусмотрено заключение договоров с гражданами, действующими в качестве представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых закреплена в федеральной собственности. При этом нет общих ограничений по видам, форме и содержанию сделок, заключаемых от имени государства уполномоченными лицами.
Муниципальные образования – самостоятельные субъекты ГП, т.к. органы местного самоуправления в РФ не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно осуществляют владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления представляют муниципальные образования в гражданских правоотношениях – передают объекты муниципальной собственности в аренду или в пользование, принимают решение об их приватизации, совершают иные сделки с муниципальной собственностью.
Во внутреннем гражданском обороте государство, как следует из норм ст. ст. 124-126 ГК, не пользуется иммунитетом собственности, так как участвует в гражданском обороте наравне с иными субъектами.
По своим гражданско-правовым обязательствам РФ, ее субъекты и муниципальные образования отвечают принадлежащим им на праве собственности имуществом казны, кроме того, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности, а также кроме закрепленного за созданными ими ю.лицами.
По обязательствам друг друга публично-правовые образования ответственности не несут (ст. 126).
Субсидиарная ответственность по обязательствам созданных государственными органами и органами местного самоуправления ю.лиц возможна только в случаях, предусмотренных законом.
Маковский А.Л. Об уроках реформирования Гражданского кодекса России ("Вестник гражданского права", 2013, N 5) {КонсультантПлюс.. Маковский А.Л. – доктор ю.н., профессор, первый зам. председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ.
Гражданско-правовое положение ю.лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируются ГК (п. 4 ст. 50). При этом к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (ст. 2), правила ГК не применяются, если законом или уставом некоммерческой организации не предусмотрено иное п.6 ст. 50).
Саморегулируемая организация профессиональных участников рынка ценных бумаг (см ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"); саморегулируемая организация управляющих компаний (см ст. 57 Федерального закона от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"); с аморегулируемая организация арбитражных управляющих (см ст. 21 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".
Наталия Владимировна Козлова – к.ю.н., доцент кафедры ГП юрид. ф-та МГУ. Правосубъектность юридического лица. М.. 2005.
Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, регулируемых гражданским правом, являются государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных (региональных, местных) задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически равных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.
К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства имеют следствием то положение, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ (ст. 72 Конституции) последние «обладают всей полнотой государственной власти».
Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Несомненно, однако, что они обладают известными властными полномочиями, т.е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.
Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные, в том числе имущественные отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.
Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во «внутренних» (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т.е. возможности привлечения к суду только с их согласия).
Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-правовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников оборота (например, путем издания правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия выпущенных в обращение займов, установления «иммунитета бюджетов» (ст. 239 Бюджетного кодекса) и т.д.).
Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Во многих правопорядках государство в целом и (или) его органы (учреждения), а также административно-территориальные образования признаются юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота; прежде всего в вопросах имущественной ответственности, они уравниваются с юридическими лицами частного права (в частности, при их неплатежеспособности в отношении юридических лиц публичного права открываются процедуры банкротства).
В ряде случаев государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (казна) - особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его органам (ср., например, абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения и ст. 19 ГК РСФСР 1922 г.), которые в таком случае считаются лишь представителями казны. Не применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.
Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются. Следовательно, с точки зрения законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.
Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего, их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.
При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их «казны» (нераспределенного государственного и муниципального имущества).
Имущество казны, состоящее, прежде всего, из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, а не от собственного имени, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений.
При предъявлении Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства денежных требований или требований об уплате обязательных платежей в федеральный бюджет и небюджетные фонды органом, уполномоченным выступать от ее имени, теперь является Федеральная налоговая служба, а в некоторых случаях - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению обычно осуществляется министерствами и ведомствами - органами исполнительной власти, выполняющими функции управления государственным и муниципальным имуществом (абз. 2 и 3 ст. 2, п. 2 и 3 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях). В настоящее время эти функции осуществляют различные федеральные агентства. Последние принимают решения об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК).
Другие органы исполнительной власти осуществляют от имени публично-правовых образований приватизацию их имущества, в том числе выступают в качестве продавцов в сделках приватизации и учредителей хозяйственных обществ с государственным (или иным публично-правовым) участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по «бездокументарным ценным бумагам»).
Распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании правил таможенного законодательства от имени государства осуществляют органы Федеральной таможенной службы; определенные законом государственные органы исполнительной власти выступают в роли государственных заказчиков в договорах поставки и подряда для государственных нужд (ст. 764 ГК); в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству, и т.д.
Органы публичной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях и самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, но только в роли государственных или муниципальных учреждений - некоммерческих юридических лиц (с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника). При этом надо иметь в виду, что не все органы публичной власти одновременно являются и юридическими лицами, т.е. субъектами частного, а не только публичного права. С другой стороны, публично-правовое образование не может выступать в гражданских правоотношениях иначе, кроме как через свои органы 1 . Поэтому важной практической задачей становится разграничение ситуаций, в которых участником гражданско-правовых отношений является публично-правовое образование в лице своего органа власти либо этот орган власти самостоятельно выступает в гражданском обороте как юридическое лицо - некоммерческая организация.
К сожалению, на практике эти ситуации нередко по неведению участников, а иногда и намеренно смешиваются. Так, орган публичной власти пытается выступить от собственного имени, хотя в действительности речь идет об участии в правоотношении представляемого им публично-правового образования в целом: например, правительством или губернатором субъекта РФ выдается поручительство за возврат банковского кредита крупным градообразующим предприятием, а вновь избранный губернатор или назначенное им правительство отказывается исполнить это обязательство, хотя в действительности речь идет об обязательстве соответствующего субъекта РФ. В 90-х годах имел место случай, когда Федеральное правительство разрешило Министерству путей сообщения РФ выпустить облигации «железнодорожного займа» от своего имени, а не от имени Российской Федерации, тогда как данное министерство, будучи госбюджетным учреждением (некоммерческой организацией), самостоятельно не могло не только выпускать никаких облигаций, но главное - и отвечать по ним из-за отсутствия необходимого для этого имущества.
В других ситуациях, напротив, орган публичной власти, пытаясь обойти установленные законом запреты, представляет свое участие в имущественных отношениях как участие в нем публично-правового образования в целом. Так, несмотря на запрет органам государственной власти совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов, т.е. заниматься предпринимательской деятельностью, имели место, например, случаи выступления некоторых министерств и ведомств в качестве соучредителей (акционеров) коммерческих банков или создания ими хозяйственных обществ, на которые возлагалось осуществление отдельных публично-правовых функций (например, АО «Москомприватизация» от имени Правительства Москвы в течение некоторого времени осуществляло такие функции в отношении оформления приватизации жилья гражданами).
Необходимо, следовательно, учитывать, основаны ли действия органа публичной власти по распоряжению бюджетными средствами или иным имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования, на имеющихся у него полномочиях, входят ли они в его компетенцию. Если это так, то данные действия следует рассматривать в качестве действий публично-правового образования в целом (которое и несет имущественную ответственность за их результаты). При отрицательном ответе на этот вопрос следует считать, что соответствующий орган публичный власти участвует в гражданских правоотношениях от собственного имени, как самостоятельное юридическое лицо - учреждение, распоряжающееся только имеющимся у него на ограниченном вещном праве имуществом, в том числе выделенными ему по смете денежными средствами. В качестве учреждения такой орган действует под собственную ответственность или под субсидиарную (дополнительную) ответственность своего учредителя - публично-правового образования (п. 2 ст. 120 ГК), причем последнее обычно имеет возможность оспорить совершенные учреждением сделки либо как выходящие за пределы его правоспособности, либо даже как незаконные - нарушающие требования финансового законодательства (Бюджетного кодекса).
Понятие "публично-правовые образования" в Гражданском кодексе РФ не закреплено и, более того, вообще не встречается, однако в теории цивилистики оно имеет давно вполне конкретное толкование - термином "публично-правовые образования" обозначают комплекс субъектов, перечисленных законодателем в ст.124 ГК РФ.
Выделяют две основные группы субъектов, входящих в состав публично-правовых образований:
- а) государственные образования (Российская Федерация и субъекты РФ);
- б) муниципальные образования (городские, сельские поселения и иные).
Муниципальные образования не являются органами государственной власти согласно ст.131 Конституции РФ, но они согласно ст.132 Конституции РФ обладают властными полномочиями, в связи с чем, их также относят к числу публично-правовых образований.
Признание публично-правовых образований субъектами гражданского права означает необходимость распространения на них общего режима участия в обороте субъектов этой отрасли, что знаменует равенство правового статуса публично-правовых образований и иных субъектов гражданского права. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований призвана обеспечивать исполнение ими своих политических задач, для чего изучаемым субъектам может понадобиться весь арсенал средств участия в гражданско-правовых отношениях. От имени публично-правовых образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Однако указанная возможность должна иметь нормативное закрепление следующими актами: федеральными законами; указами Президента РФ; актами Правительства РФ; актами субъектов РФ; актами муниципальных образований. То есть вопрос наделения функциями представителя от имени государства разрешается законодателем в высшей степени произвольно.
Публичные образования обладают особым двойственным статусом. Во - первых, они являются носителями публичной (государственной, муниципальной) власти, обладают суверенитетом (верховенством), их создаются с целью осуществления тех или иных властных функций. Поэтому все их решения, принятые в рамках своих полномочий и основанные на законодательных актах, носят общеобязательный характер. Во-вторых, они, несомненно, являются участниками гражданского оборота и потому должны подчиняться основному принципу гражданского права - юридического равенства сторон. Гражданское законодательство в ст.124 ГК РФ уточняет, что публично-правовые образования, юридические лица и граждане в гражданских правоотношениях равны между собой.
Таким образом, с одной стороны публично-правовые организации устанавливают правила гражданского оборота для их участников, а с другой, - они считаются равными с другими субъектами гражданского права, которые такими полномочиями не обладают и, что самое главное, соответственно подчиняться правилам, ими же разработанными.
Согласно общему правилу к гражданско-правовому статусу публичноправовых образований применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц. Основывается данное правило на том, публично-правовые образования как и юридические лица, как таковые не существуют реально в пространстве и времени, но являются субъектами права и правоотношений, обладают правоспособностью и дееспособностью. Не могут применяться к рассматриваемым субъектам правила о порядке создания и прекращения юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц, о наименовании и месте нахождения юридического лица, о представительствах и филиалах.
Цель участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях - реализация не своих частноправовых интересов (как в случае с гражданами и юридическими лицами), а своей компетенции.
Публично-правовые образования возникают на основе "властно-распорядительного" (чаще всего административного) акта, то есть порядок их возникновения носит распорядительный характер.
Статус и компетенция публично-правовых образований определяются нормами не гражданского, а публичного права.
Загрузка...
